Задание и материалы для магистранорв 1 курса на 10 ноября
Тема: Участие государственных органов в гражданском процессе
- Основания, цели и формы участия государственных органов в гражданском процессе.
- Обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.
- Защита прав других лиц в форме дачи заключения.
Подготовить рефераты по обозначенным вопросам.
На занятие приглашена юрист управления Федерального Казначейства по республике Дагестан
Махмудова Д.М.
Научные материалы для подготовки к занятию
К ВОПРОСУ ОБ
УЧАСТИИ В ГРАЖДАНСКОМ И АРБИТРАЖНОМ
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Е.С. СМАГИНА
Е.С.
Смагина, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процессуального
и трудового права Южного федерального университета.
В статье
освещены проблемы правового статуса государственных органов в гражданском и
арбитражном процессе, сущностная и терминологическая разница понятий
"государственный орган" и "орган государственной власти" в
целом и по отношению к нормативному тексту ГПК РФ и
АПК РФ.
Проблема
участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов
предопределена терминологическими особенностями текстов процессуальных актов,
которые, впрочем, отражают сущностные сложности определения субъектного состава
гражданских процессуальных правоотношений. Принципиально не исключая
возможности участия в процессе государства, ГПК РФ к
числу участников гражданского судопроизводства относит лишь органы
государственной власти (ч. 1 ст. 22
ГПК РФ), не наделяя государство гражданской процессуальной правоспособностью (ст. 36
ГПК РФ) и не конкретизируя особенности такого участия. В АПК РФ
предлагается более соответствующая реальному положению вещей и специфике
экономических отношений формулировка, которая, однако, еще в большей степени
усложняет определение единой концепции установления субъектного состава
процессуальных правоотношений. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27
АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела
с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица.
Исходя из основного тезиса о необходимости обеспечения судебной защиты
прав и интересов всех субъектов материальных правоотношений, нам представляется
однозначным вывод о наделении гражданской процессуальной правосубъектностью
самого государства, от имени и в интересах которого в гражданском и арбитражном
процессе выступают его органы. Это позволяет не просто сформировать
единообразный подход к определению субъектного состава материальных и
процессуальных правоотношений, но и обеспечить неотступление от единой цели
участия государства в судопроизводстве - цели защиты публичного интереса, не допустить
формирования представления о наличии у органов государственной власти
собственных интересов, предотвратить злоупотребления и укрепить основания
ответственности государства за действия своих органов и должностных лиц
<1>.
--------------------------------
<1> Об этом подробнее см.: Смагина Е.С. Некоторые вопросы
защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский
процесс. 2012. N 9. С. 4 - 9.
Помимо
определения статуса в процессе государственных органов, действующих исключительно
от имени Российской Федерации и в публичных интересах, существует собственно
терминологическая проблема. В Кодексах достаточно произвольно используется
терминология в отношении понятий "государственный орган", "орган
государственной власти", которые, как нам представляется, употребляются в
отдельных статьях без определенной логики. Характерными примерами могут служить
помимо упомянутых ст. ст. 13,
46, 47, 105, 134, 252 ГПК
РФ ст. ст. 16,
40, 53 АПК
РФ и многие другие. Соответственно, для однозначного вывода о необходимости
единообразия терминологии процессуальных актов необходимо разобраться в
сущности указанных явлений.
Начать следует с того, что Конституция
Российской Федерации и целый ряд нормативных правовых актов последовательно
проводят различие между государственными органами и органами государственной
власти. Так, ст. 1
Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления" определяет государственные органы как органы
государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в
соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством
субъектов Российской Федерации. Статья 3
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд", формулируя понятие государственного заказчика, относит к нему
государственный орган (в том числе орган государственной власти),
Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", органы
управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное
учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской
Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации
или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Определяя статус
отдельных государственных органов, законодатель не именует их органами
государственной власти. Так, прокуратура Российской Федерации - единая
федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени
Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации (ст. 1
Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре
Российской Федерации"). Счетная палата Российской Федерации является
постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита
(контроля), образуемым в порядке, установленном федеральным законом, и
подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 2
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате
Российской Федерации"). Центральная избирательная комиссия Российской
Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку
и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с
компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом,
иными федеральными законами (ст. 21
Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации"). Аналогичным образом определяется статус и соответствующих
государственных органов субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со
ст. 4 Областного закона от 15 марта 2004 г. N 95-ЗС "Об Избирательной
комиссии Ростовской области" комиссия является государственным органом
Ростовской области, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов
в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной Федеральным
законом
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации", иными федеральными законами, данным
Областным законом и другими областными законами. Иные же органы прямо именуются
органами государственной власти <2>. Различают понятия государственного
органа и органа государственной власти и иные нормативные правовые акты, прямо
не посвященные статусу государственных органов. К примеру, Федеральный закон от
27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской
Федерации", давая определение государственной службы Российской Федерации,
гласит: "Государственная служба Российской Федерации (далее -
государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской
Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской
Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных
государственных органов (далее - федеральные государственные органы)" и
далее по тексту. Такой же вывод можно сделать и из ст. 5
Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной
гражданской службе Российской Федерации". Принципиальную разницу
государственного органа и органа государственной власти последовательно
проводят и высшие суды. Данная позиция отражена в Определении
Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. N 55-О "О прекращении
производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской
Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об
Администрации Президента Российской Федерации", по смыслу которого
указанные понятия являются нетождественными. Также это следует из Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих", п. 3
которого говорит о возможности оспаривания в порядке гл. 25
ГПК Российской Федерации действий (бездействия) лиц, выступающих от имени
федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных
государственных органов. Тот же вывод можно сделать и из п. 1
Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 58
"О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении
арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
--------------------------------
<2> См., например: Федеральный закон от
6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"; Положение
о Министерстве экономического развития Российской Федерации (утв.
Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437); Положение
о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства
РФ от 30 июня 2004 г. N 329); Положение
о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (утв. Постановлением
Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450) и т.д.
Изначальным
в литературе является полностью соответствующее действующему законодательству
суждение о понятии государственного органа как родовом понятии по отношению к
понятию органа государственной власти <3>, которое мы полностью
разделяем. Далее следует, безусловно, первое из возможных и логичное
предположение о наличии сущностного различия между этими органами. Одно из
объяснений такого различия основывается на буквальном толковании положений ч. 1 ст. 11
Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственную
власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации,
Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная
Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, а
государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые
ими органы государственной власти. Соответственно, делается очевидный, но
далеко не бесспорный вывод о том, что органами государственной власти являются
только органы, перечисленные в этой статье,
а расширение их перечня невозможно без изменения гл. 1
Конституции Российской Федерации <4>. Полагаем, однако, что буквальное
толкование ст. 11
Конституции в отрыве от иных ее положений (гл. 4 - 7) и от
положений всего массива законодательных актов выглядит излишне теоретично, если
не сказать - схоластично. Как совершенно справедливо замечает Н. Бандорина,
законодатель в тексте Конституции
не использует рассматриваемые нами понятия буквально <5>, и уяснить их
действительный смысл и содержание возможно только в результате комплексного
анализа всего законодательного массива, который, в свою очередь,
свидетельствует о реальном существовании и иных органов государственной власти,
прежде всего, как видно из приведенных и целого ряда иных нормативных правовых
актов, органов власти исполнительной. Кроме того, официальным толкованием норм Конституции,
данным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении
от 27 января 1999 г. N 2-П, признано наличие властных полномочий у министерств
и ведомств.
--------------------------------
<3> См., например: Маньковский И.Ю. Территориальные органы
федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 13; Ромашко Е.А. Государственные органы со
статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых
отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32.
<4> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской
Федерации / под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 63; Андреев Ю.Н. Участие
государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005. С. 27.
<5> Бандорина Н. Участие
органов государственной власти (государственных органов) в гражданском
судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей //
Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 14.
Другое из
доступных объяснений разницы между государственными органами и органами
государственной власти связывается напрямую с наличием у того или иного органа
властных полномочий. Приверженцы этой концепции полагают, что существует два
вида государственных органов: государственные органы без властных полномочий и
собственно органы государственной власти. К государственным органам, не
наделенным властными полномочиями, они относят органы, созданные либо для
обеспечения исполнения полномочий органами государственной власти
(Администрация Президента Российской Федерации, аппарат палат Федерального
Собрания Российской Федерации, аппарат Правительства Российской Федерации),
либо для содействия в осуществлении полномочий органов государственной власти
(Государственный Совет Российской Федерации), либо для осуществления полномочий
органов государственной власти от их имени на определенной территории
(территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) <6>.
Однако данная позиция не объясняет правового положения таких государственных
органов, как прокуратура, счетная палата, избирательная комиссия, наделенных
обширными властными полномочиями, доказывать наличие которых мы считаем
излишним, но при этом не относящихся в силу прямого указания закона к органам
государственной власти, что, впрочем, признают и сами авторы концепции
<7>. Кроме того, нам представляется, что отнесение названных трех групп
органов к государственным органам вообще и государственным органам, не имеющим
властных полномочий, в частности, не имеет достаточных правовых оснований.
Анализ нормативных актов, регулирующих деятельность так называемых обеспечительных
органов обнаруживает наличие у них властных полномочий, к примеру по проведению
проверок. Так, в соответствии с п. 6
Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490, Администрация
принимает меры по профилактике коррупции, осуществляет проверку достоверности и
полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение
государственных должностей Российской Федерации, должностей высших должностных
лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти)
субъектов Российской Федерации, должностей государственной службы и руководящих
должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами,
замещающими указанные должности, а также другие проверки в соответствии с
указами Президента Российской Федерации. В случае с территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти не отсутствует самостоятельное
властное полномочие, а имеет место сложный механизм реализации властного
полномочия с учетом структуры органа государственной власти, являющейся его
неотъемлемым признаком. Что же касается совещательных органов, то они вообще не
относятся к государственным органам, поскольку ни один нормативный правовой акт
не определяет их в качестве таковых; ставить знак равенства между понятиями
"совещательный орган" и "государственный орган" в такой
ситуации не представляется возможным.
--------------------------------
<6> См.: Усков О.Ю. Право государственной собственности в
Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170 - 171; Ромашко Е.А.
Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты
конституционно-правовых отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
Архангельск, 2006. С. 32; Вожова Е.М. Органы
государственной власти как субъекты права // Административное и
муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25.
<7> Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской
Федерации. Белгород, 2002. С. 170.
Полагаем,
что ни положения ст. 11
Конституции в их буквальном толковании в отрыве от иных норм, ни наличие
властных полномочий не могут служить критерием разграничения понятий
"государственный орган" и "орган государственной власти".
Мы склоняемся к мнению, высказанному еще первыми исследователями сущности
государственных органов, о том, что основным и обязательным признаком
государственного органа является наличие у него властных полномочий; не
существует государственных органов, которые в том или ином объеме не
осуществляли бы властных полномочий <8>.
--------------------------------
<8> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы
государственной власти современной России. М., 2003. С. 20; Ямпольская Ц.А.
Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954.
С. 21.
Критерием
разграничения понятий "государственный орган" и "орган государственной
власти", на наш взгляд, может выступать отнесение того или иного
государственного органа к определенной ветви власти: законодательной,
исполнительной, судебной. Органы, относящиеся к одной из ветвей власти,
являются (и во всех случаях именуются) органами государственной власти; органы,
не относящиеся ни к одной из ветвей власти, - государственными органами.
Указанное различие носит в большей степени формально-юридический характер,
однако четко проводимый в законодательстве, и проистекает, на наш взгляд, из
того, что провозглашенное в Конституции
РФ разделение властей на три ветви не охватывает весь спектр
государственно-властных полномочий, осуществляемых не только органами,
принадлежащими к одной из этих ветвей. Налицо и контрольно-надзорные властные
полномочия государства, реализуемые в деятельности органов прокуратуры, счетных
палат, и полномочия по формированию самих органов государства, реализуемые в
деятельности избирательных комиссий, и другие полномочия. Осуществляют эту
властную деятельность в силу прямого указания нормативных правовых актов именно
государственные органы. Поэтому мы полагаем, что, в отличие от
терминологической, четкой сущностной разницы между государственными органами и
органами государственной власти не наблюдается: все они обладают и властными
полномочиями и отраженной в соответствующих актах компетенцией.
Заметим, что позднейшие изменения в процессуальные Кодексы уже более
точно, на наш взгляд, подходят к использованию обозначенных понятий. Так, ч. 4 ст. 8
ГПК РФ гласит: "Информация о внепроцессуальных обращениях государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан,
поступивших судьям по гражданским делам, находящимся в их производстве, либо
председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или
председателю судебной коллегии по гражданским делам, находящимся в производстве
суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного
разбирательства путем размещения данной информации на официальном сайте суда в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет и не является основанием для
проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по
гражданским делам". Аналогичная формулировка содержится и в ч. 2.1 ст. 5
АПК РФ. Исходя из предложенного нами понимания государственного органа как
родового понятия по отношению к органу государственной власти и исключительно
формально-юридическому критерию отнесения к последним только органов, входящих
в одну из трех ветвей власти, считаем более верным использование в текстах
процессуальных законов термина "государственные органы" во всех
случаях, когда речь идет о любых формах их участия в гражданском или
арбитражном процессе.
И государственные органы, не являющиеся (а вернее, не именуемые)
органами государственной власти, и органы государственной власти могут обладать
компетенцией как внешним отражением их полномочий в публично-правовой (к
которой относится и процессуальная) и в частноправовой сферах, которая может
включать соответственно право на обращение в суд от имени и в интересах
исключительно государства. В связи с этим принципиальной разницы между органами
государственной власти и иными государственными органами при их участии в
процессе не наблюдается. В целом ряде статей ГПК РФ
напрямую упоминаются именно государственные органы, не относящиеся к органам
государственной власти, например избирательные комиссии (ст. ст. 26,
259 - 261 ГПК
РФ). Следует, однако, сделать оговорку, что действующее законодательство
практически не содержит случаев участия органов судебной власти в процессе,
разумеется не в качестве органа правосудия, рассматривающего дело. Так, ч. 3.1 ст. 38
АПК РФ устанавливает исключительную подсудность исков по спорам, в которых
лицом, участвующим в деле, является арбитражный суд: такие иски предъявляются в
Арбитражный суд Московской области, за исключением случая, если лицом,
участвующим в деле, является арбитражный суд, расположенный на территории
Московского судебного округа, в последнем случае иск предъявляется в
Арбитражный суд Тверской области. Кроме того, Постановление
Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря
2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о
присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок
или права на исполнение судебного акта в разумный срок", разъясняя
положения гл. 22.1
ГПК РФ и гл. 27.1
АПК РФ, в п. 30
предусматривает, что к участию в деле о присуждении компенсации в качестве
заинтересованного лица не может быть привлечен суд или судья, рассмотревший
(рассматривающий) дело, в связи с которым возникли основания для подачи
заявления о присуждении компенсации, а также лица, которые участвовали
(участвуют) в этом деле. В то же время указанный суд или судья не лишены права
представить объяснения, возражения или доводы относительно заявления о
присуждении компенсации. Это свидетельствует о возможности участия в процессе
органов государственной власти, относящихся ко всем ветвям власти, как впрочем,
и иных государственных органов.
Единообразное определение правового статуса государственных органов в
процессе и их единообразное именование способны обеспечить не просто
совершенствование текста законодательных актов, но и его применения в целях
наиболее эффективной защиты частных и публичных интересов.
Список
использованной литературы
1.
Смагина Е.С. Некоторые вопросы
защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский
процесс. 2012. N 9. С. 4 - 9.
2. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации /
под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 63.
3. Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях.
М., 2005. С. 27.
4. Бандорина Н. Участие
органов государственной власти (государственных органов) в гражданском
судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей //
Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 14.
5. Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской
Федерации. Белгород, 2002. С. 170 - 171.
6. Вожова Е.М. Органы
государственной власти как субъекты права // Административное и
муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25.
7. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти
современной России. М., 2003. С. 20.
8. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в
современный период. М., 1954. С. 21.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В ГРАЖДАНСКОМ
ПРОЦЕССЕ <*>
Е.С. СМАГИНА
--------------------------------
<*> Smagina E.S.
Some questions of protection of interests of the Russian Federation, subjects
of epy Russian Federation, municipalities in civil procedure.
Смагина
Елена Сергеевна, доцент кафедры процессуального права Южно-Российского
института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье
указывается на необходимость включения в число субъектов гражданских
процессуальных правоотношений Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований; рассматриваются вопросы защиты интересов
публично-правовых образований в суде прокурором.
Ключевые
слова: Российская Федерация, гражданский процесс, прокурор, правоспособность,
публичные интересы.
The article points to the need of
inclusion in the Russian Federation, subjects of Russian Federation,
municipalities to the number of subjects of civil procedural relationships;
analyzes the questions of protection of public interests by prosecutor in a
court.
Key words: Russian Federation, civil
procedure, the prosecutor, public interest, legal capacity.
Проблемы
участия государства, его субъектов и муниципальных образований в
гражданско-правовых отношениях - широко освещаемая на страницах специальной
литературы тема. При этом большинство современных исследований в данной области
проводится учеными - представителями материальных отраслей права <1>.
Новейшие процессуальные труды в основной своей массе посвящены участию в
судопроизводстве государственных органов и органов местного самоуправления
<2>, что, как мы полагаем, не вполне исчерпывает указанную проблематику.
--------------------------------
<1> См., например: Винницкий А.В. Участие публичных
образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности
административно-правового и гражданско-правового регулирования //
Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Глинка В.И. Проблемы
определения гражданской правосубъектности муниципальных образований
// Адвокатская практика. 2009. N 2; Голубцов В.Г. Государство как
частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал
российского права. 2010. N 10; Гришаев С.П. Государство как
участник гражданско-правовых отношений // СПС
"КонсультантПлюс"; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5; Кутафин О.Е. Российская
Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты
гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Модин Н.А. Муниципальные
образования как субъекты гражданских правоотношений в современном
российском праве // Российская юстиция. 2011. N 5; Пятков Д.В. О гражданской
правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований // Журнал российского права. 1999. N 10; Слыщенков В.А. Участие государства
в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом
положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.
<2> См., например: Бандорина Н.С. Особенности участия
в судопроизводстве государственных органов (на примере Министерства
образования Саратовской области) // Российский судья. 2008. N 12; Бандорина Н. Участие органов
государственной власти (государственных органов) в гражданском
судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей //
Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6; Мусабирова Д.А. Обзор практики
споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций
// Финансовое право. 2009. N 11; Невоструев А.Г. Об участии государственных
органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров //
Законодательство. 2006. N 8; Федоренко Н.В., Пипник Т.Д. Обзор практики
пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с
участием органов государственного управления и местного самоуправления //
Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. N 11.
Дискуссия
о возможности отнесения государства к числу субъектов гражданских
процессуальных отношений была развернута в советский период и в настоящее время
практически сошла на нет, хотя вопросов в данной области в связи с масштабными
экономическими и социально-политическими изменениями стало, пожалуй, больше.
Основные точки зрения по вопросу участия государства в процессуальных
правоотношениях вообще и гражданских процессуальных в частности в качестве
субъекта сводились к следующему. Ряд авторов принципиально не относили
государство к числу субъектов гражданских процессуальных правоотношений
<3> либо сводили роль государства в них исключительно к деятельности суда
<4>. Другие допускали возможность участия государства в гражданских
процессуальных правоотношениях постольку, поскольку в них участвуют
государственные органы, которые реализуют возложенные на них государством
функции <5>. И наконец, некоторыми учеными была сформулирована позиция
возможности участия собственно государства в гражданских процессуальных
правоотношениях в качестве их субъекта <6>.
--------------------------------
<3> См.: Тараканова Е.М. Участие жилищных органов в советском
гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 114 (цит. по:
Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском
судопроизводстве. Томск, 1989. С. 47).
<4> См.: Елисейкин П.Ф. Предмет и принципы советского
гражданского процессуального права. Ярославль, 1974. С. 34 (цит. по: Ченцов
Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве.
Томск, 1989. С. 47).
<5> См.: Шенгелия Р.В. Гражданская правоспособность советского
государства // Правоведение. 1984. N 5. С. 87; Викут М.А. Участие финансовых
органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов
в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 129 - 137 (цит. по: Ченцов
Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве.
Томск, 1989. С. 48).
<6> См.: Ченцов Н.В. Процессуальные особенности рассмотрения
судами дел об изъятии нетрудовых доходов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Саратов, 1983. С. 10 - 11; Шихова Т.И. Участие органов государственного
страхования в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных
интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 140 (цит. по:
Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском
судопроизводстве. Томск, 1989. С. 48).
Нами в
полной мере разделяется последняя из приведенных точек зрения, прежде всего
благодаря формируемому ею единому подходу к составу субъектов материальных и
процессуальных отраслей права, неразрывная связь которых обусловлена
неотъемлемым правом любых субъектов материального права защищать свои интересы
в суде. Как верно замечают ее авторы: "Субъекты гражданского права,
например, должны получить обеспечительную законодательством о гражданском
судопроизводстве возможность участвовать в гражданском процессе по делу, в
котором затрагиваются их права и интересы" <7>.
--------------------------------
<7> Елисейкин П.Ф. Указ соч. С. 53 (цит. по: Ченцов Н.В. Проблемы
защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.
С. 48).
Указанная
позиция вполне применима к современному правовому регулированию гражданских
отношений, среди субъектов которых названы Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 124
ГК РФ), интересы которых должны и могут, как будет показано ниже, быть защищены
в суде.
Решение вопроса о возможности отнесения Российской Федерации, ее
субъектов и муниципальных образований к числу субъектов гражданского
процессуального права зависит от наличия определенных предпосылок, к которым
прежде всего относится наличие гражданской процессуальной правоспособности.
Процессуальная правоспособность публично-правовых образований в силу
неотъемлемости права на судебную защиту непосредственно связана и производна от
их правоспособности в материальном праве. Особенности такой правоспособности
публично-правовых образований связаны с целями их участия в гражданском
обороте, что позволяет относить ее к специальной <8>, реализуемой через
деятельность их органов. В соответствии с п. п. 1
и 2 ст. 125
ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде
органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Указанные
особенности правоспособности в материальном праве не должны ставить под
сомнение наличие правоспособности публично-правовых образований в
процессуальном праве, поскольку гражданское процессуальное законодательство
никогда не ставило в неразрывную связь способность обладать процессуальным
правом со способностью их реализации <9>. Достаточно привести пример
предъявления исков от имени недееспособных лиц прокурором или государственным
органом, органом местного самоуправления.
--------------------------------
<8> Точка зрения о специальной правоспособности Российской
Федерации, ее субъектов или муниципальных образований отражена в Определениях
Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. N 139-О,
от 1 октября 1998 г. N 168-О,
от 2 ноября 2006 г. N 540-О
и является наиболее распространенной в литературе. Однако имеются и иные
позиции по вопросу о природе правоспособности публично-правовых образований.
См., например: Гражданское право / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало,
В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140; Гражданское право России / Под ред. О.Н.
Садикова. М., 1996. С. 112; Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П.
Сергеева. М., 1996. Ч. I. С. 155.
<9> При этом в литературе высказывалась точка зрения о
неразрывной взаимообусловленности субъективных прав способностью их реализации.
См.: Чечина Н.А. Гражданские процессуальные правоотношения. Л., 1962. С. 25 -
28.
Однако
решение проблемы об отнесении публично-правовых образований к числу субъектов
гражданского процессуального права осложняется не только, а вернее, не столько
особенностями реализации их правоспособности. В свете современных тенденций
определения правового статуса органа публично-правового образования сомнению
подвергается и сам факт принадлежности такой правоспособности исключительно
публично-правовому образованию. Широко известная в советский период теория
самостоятельной, отличной от правосубъектности государства, правосубъектности
его органов <10> на современном этапе основывается на разделении случаев
участия органов государства в гражданском обороте от собственного имени и от
имени соответствующего публично-правового образования <11>.
"Поэтому, - пишет один из сторонников данной теории, - надо различать
случаи, когда соответствующие государственные органы или органы местного
самоуправления действуют от имени и в интересах Российской Федерации, ее
субъектов, муниципальных образований, и случаи, когда эти органы вступают в
гражданские правоотношения от своего имени, в своих интересах и сами несут
гражданские права и обязанности. Последнее делается для хозяйственного
обеспечения основной деятельности (аренда помещений, связь, энергоснабжение,
канцелярские товары, оснащение мебелью и оборудованием, поддержание помещений в
технически нормальном состоянии и т.п.)" <12>. В последнем случае
органы наделяются правами юридического лица и являются проводниками
собственных, а не публичных интересов. Последнее, по разделяемому нами мнению
ряда авторов <13>, противоречиво по сути. Соглашаясь с приводимыми
аргументами об организационных и функциональных трудностях применения
конструкции юридического лица к государственным органам и органам местного
самоуправления, что делает такое применение в большей степени искусственным и
произвольным, чем практически оправданным, следует заметить, что не менее
искусственным выглядит и разделение целей участия публично-правовых образований
в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных
(обеспечительных) нужд. Поскольку создание и функционирование этих органов
необходимо исключительно для участия Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований в правовых, в том числе гражданско-правовых,
отношениях с целью решения публичных, общенациональных или иных общественных
задач <14>, соответствующие органы просто не имеют оснований для
приобретения каких-либо иных целей. Как верно замечает О.Ю. Усков, "у
органов государства нет и не может быть никаких "собственных" нужд,
отличных от нужд государства..." <15>. Их так называемая
обеспечительная деятельность является вспомогательной (что, кстати, следует из
самой терминологии) и в конечном счете направлена на достижение все той же
единой цели реализации публичного интереса. Ведь очевидно, что без
соответствующих помещений, оборудования, связи и прочего решение публично
значимых вопросов просто невозможно. Кроме того, финансируется эта деятельность,
как правило, из единого источника - бюджета соответствующего уровня, и
единственным мерилом соразмерности и обоснованности соответствующих затрат
органа является все тот же публичный интерес, на страже которого стоят
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Таким образом,
полагаем, что единая цель удовлетворения публичных интересов в первую очередь
(наряду с иными организационными и функциональными особенностями) должна
определять не только специальный характер правоспособности публично-правовых
образований, но и способствовать однозначному решению вопроса об отсутствии
самостоятельной правоспособности у их органов.
--------------------------------
<10> См., например: Венидиктов А.В. Органы управления
государственной социалистической собственностью // Советское государство и
право. 1940. N 5 - 6. С. 26; Братусь С.Н. Юридические лица в советском
гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1974.
С. 178 - 185.
<11> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность
государственных органов и ответственность государства по обязательствам из
договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 105 - 106.
<12> Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 163
- 164. Аналогичные суждения высказаны также и другими учеными. См.: Комментарий
к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н.
Садикова. М., 1997; Суханов Е.А. Об ответственности
государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. N 3; Головизин А. Некоторые
вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного
самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6.
<13> См.: Слыщенков В.А. Участие государства
в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом
положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.
<14> См.: Кутафин О.Е. Российская
Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского
права // Журнал российского права. 2007. N 1.
<15> Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности
государственных органов и органов местного самоуправления. М., С. 33 - 34.
При этом,
однако, невозможно игнорировать тот факт, что на практике преобладает
противоположная и достаточно устойчивая тенденция к наделению государственных
органов и органов местного самоуправления статусом юридического лица,
отраженная в ряде нормативных правовых актов <16> и, к наибольшему
сожалению, в Концепции
развития гражданского законодательства <17>. Не принимая во внимание
вышеприведенные теоретические положения о едином публичном интересе,
определяющем цель участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований в гражданском обороте, указанное явление трудно оправдать даже
утилитарными соображениями удобства такого участия. Так, как верно замечает
В.А. Слыщенков: "Разумеется, отсутствие гражданской правосубъектности
органа публично-правового образования никак не ухудшает практические
возможности по участию такого органа в гражданском обороте: любые сделки,
заключенные органом в рамках его обычной компетенции (п. п. 1,
2 ст. 125
ГК РФ) или специальных полномочий (п. 3 ст. 125
ГК РФ), являются сделками непосредственно публично-правового образования"
<18>. Это свидетельствует об определенной степени произвольности
усмотрения законодателя в вопросе о наделении статусом юридического лица
отдельных органов власти, в то время как другие органы (например, Правительство
Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации) таким статусом
не обладают <19>, что не мешает им участвовать в правовых отношениях.
Указанная тенденция придания статуса юридического лица государственным органам
и органам местного самоуправления, таким образом, не может быть названа даже в
полной мере универсальным и удобным инструментом реализации единой цели участия
публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Напротив, она
представляет собой серьезную опасность как база для злоупотреблений, отклонений
от цели удовлетворения публичного интереса, формирования у соответствующих
органов ложного представления о принципиальной возможности иметь
"собственные" интересы как в частноправовой сфере, так и, как
неизбежное следствие, в иных сферах их деятельности. Кроме того, в данной
ситуации снижается степень ответственности государства по долгам такого
юридического лица, а значит, страдают интересы контрагентов последнего. Как
верно замечает О. Усков, это приводит к приобретению государством огромных
преимуществ при привлечении его к ответственности за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих договорных обязательств, поскольку считается,
что, когда орган государства арендует здание, проводит в нем ремонт, приобретает
оборудование и т.п., эта сделка направлена на удовлетворение собственных
"учрежденческих нужд" этого органа, поэтому государство никакого
отношения к указанной сделке не имеет и ответственности по ней не несет
<20>. Последнее неприемлемо с точки зрения повышения ответственности
государства перед своими гражданами.
--------------------------------
<16> См., например: Федеральный закон от
6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от
6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"; Федеральный закон от
8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде
Российской Федерации"; Федеральный закон от
31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"; и др.
<18> Слыщенков В.А. Указ. соч.
См. также: Артемов В. Органы местного
самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право.
2002. N 4. С. 113 - 114.
<19> См.: Слыщенков В.А. Указ. соч.
<20> См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность
государственных органов и ответственность государства по обязательствам из
договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 106 - 107.
Таким
образом, полагаем, что исключительно Российская Федерация, ее субъекты и
муниципальные образования должны обладать в гражданских процессуальных (как и в
материальных) правоотношениях правоспособностью, определяемой целью
удовлетворения публичных интересов.
Косвенно позиция о защите в гражданском судопроизводстве органами
публично-правовых образований от их имени исключительно публичных интересов
подтверждается изменениями, внесенными в Налоговый кодекс
Российской Федерации (далее - НК РФ) в части уплаты государственной пошлины при
обращении. В прежней редакции пп. 19 п. 1 ст.
333.36 НК РФ предусматривал освобождение от уплаты государственной
пошлины государственных органов и органов местного самоуправления, обращающихся
в суды общей юрисдикции, в случаях, предусмотренных законом, в защиту
государственных и общественных интересов. В действующей редакции указанной
нормы от уплаты государственной пошлины в судах общей юрисдикции освобождаются
государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам,
рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, в качестве
истцов или ответчиков. Подпунктом 1.1
аналогичного содержания дополнена и ст. 333.37 НК РФ, предусматривающая льготы
по уплате государственной пошлины при обращении в арбитражные суды. Несмотря на
не совсем удачную формулировку, не учитывающую положения ст. 46
ГПК РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного
самоуправления, обращающиеся в суд за защитой прав других лиц, не являются
истцами, налицо отказ законодателя от разделения случаев участия в процессе
органов в защиту государственных и общественных интересов и неких иных
интересов. Очевидно, что указанные органы всегда обращаются в суд в защиту
государственных и общественных интересов.
При этом ГПК РФ в качестве участников гражданского судопроизводства
называет лишь государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 22
ГПК РФ). Однако в свете изложенной концепции считаем более приемлемой следующую
формулировку п. 1 ч. 1 ст. 22
ГПК РФ: "Суды рассматривают и разрешают: 1) исковые дела с участием
граждан, организаций, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в лице соответствующих органов государственной
власти, местного самоуправления о защите... (и далее по тексту)".
Характерно, что нормы ГПК РФ в
буквальном толковании и постановления пленумов высших судов принципиально не
исключают участие непосредственно Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований в гражданском процессе. Так, ч. 1 ст. 45
ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд в том числе в защиту
интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований. В Постановлении
Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 указано, что ответчиком по
делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их
должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное
образование в лице соответствующего финансового органа или иного
уполномоченного органа. При этом устанавливается, что предъявление гражданином
или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к
органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не
может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его
возвращению без рассмотрения; в этом случае суд привлекает в качестве ответчика
по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Противоречие,
очевидно прослеживающееся в формулировках постановления (ответчиком называется
как государство, так и его орган), соответствует преобладающему в нормах ГПК РФ и
на практике стремлению к определению конкретного органа как стороны по делу.
Тем не менее далеко не во всех случаях соответствующие государственные
органы, органы местного самоуправления верно понимают публичный интерес,
который они должны реализовывать, действуют вопреки ему или же бездействуют. Об
этом и свидетельствует сама принципиальная возможность предъявления заявления
от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований
прокурором (ч. 1 ст. 45
ГПК РФ). Подчеркнем, что в данном случае, на наш взгляд, речь идет не о
формировании у этих органов собственных интересов, а лишь о ненадлежащей
реализации, воплощении публичных интересов. Как верно замечает Н.В. Ченцов:
"Не приходится отрицать, что государственный аппарат управления может
действовать и вопреки интересам государства" <21>. Из этого автор
делает вывод о различии интересов государства и государственного аппарата. При
этом, однако, далее подчеркивает, что в гражданском судопроизводстве защищается
объективно существующий интерес государства, интерес же государственного
аппарата управления защищается только в тех случаях, когда он совпадает
(отражает) с государственным интересом <22>. В данном случае остается
неясным, в чем заключается смысл разделения государственного интереса и
интереса государственного аппарата, по крайней мере применительно к
гражданскому судопроизводству. Полагаем, что такое разделение неприемлемо и в
материальном праве, учитывая вышеприведенные соображения. Поскольку любая
деятельность соответствующих органов публично-правовых образований, противоречащая
публичному интересу, изначально находится вне правового поля, незаконна и не
подлежит защите, безосновательно и неверно возводить ее в категорию интереса.
Для борьбы с ней достаточно констатации факта противоречия конкретных действий
интересам соответствующих публично-правовых образований.
--------------------------------
<21> Ченцов Н.В. Указ. соч. С. 19.
<22> См.: Там же. С. 55.
Именно в
названных случаях незаконных действий (бездействия) соответствующих
государственных органов, органов местного самоуправления, а также, возможно, в
случае отсутствия соответствующего органа интересы Российской Федерации, ее
субъектов или муниципальных образований призван защитить прокурор путем
предъявления заявления в суд. В случаях когда предметом разбирательства
выступают незаконные действия соответствующего органа, заявителем будет
выступать, очевидно, сама Российская Федерация, ее субъект или муниципальное
образование, от имени которых осуществлять процессуальные права и приобретать
обязанности будет прокурор. Первым этапом в данном случае будет соответственно
производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III
раздела II ГПК РФ), поскольку в силу особенностей имущественной
ответственности предъявление иска публично-правовым образованием к своему
органу практически во всех случаях исключено. Впоследствии же возможно и
предъявление прокурором иска к иным лицам, вовлеченным в незаконную
деятельность органа, причинившим имущественный вред Российской Федерации, ее
субъектам или муниципальным образованиям. Подобная же схема должна и может, по
нашему мнению, применяться и в случаях незаконного бездействия органа
публично-правового образования. Однако на практике одно из таких бездействий,
безусловно, одно из вопиющих, а именно необращение в суд за защитой
государственных или муниципальных интересов, нивелируется, скрывается с помощью
обращения в суд прокурора. Широкое распространение получили случаи обращения
прокурора в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований, а также соответствующих компетентных органов, которые собственно и
должны были это сделать. Так, заместитель прокурора Санкт-Петербурга в порядке ст. 45
ГПК РФ в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства по
управлению государственным имуществом обратился в суд с иском к товариществу
собственников жилья "ТСЖ Грибоедова, 7" о ликвидации юридического
лица, указав, что при создании товарищества были допущены грубые нарушения
требований законодательства, решение о создании товарищества принято без
извещения и без учета интересов Российской Федерации, являющейся собственником
75,78% помещений в доме <23>. Подобные случаи далеко не единичны
<24>. В отношении налоговых споров сформулирована позиция Верховного Суда
Российской Федерации, состоящая в том, что, по смыслу ст. 45
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе в
интересах Российской Федерации обращаться в суд с требованиями о взыскании с
граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам независимо от того,
что действующее законодательство предусматривает наличие специальных учреждений
- налоговых органов, на которые в силу п. 16 ч. 1 ст. 31
НК РФ возложена обязанность по взысканию указанных платежей <25>. Данная
практика не может быть оценена положительно ни с точки зрения материального
законодательства, относящего действия по защите публичного интереса в первую
очередь к компетенции соответствующих "профильных" органов, ни с
точки зрения собственно процессуального законодательства. Достаточно сказать,
что подача заявления в суд прокурором от имени граждан обусловлена такими
обстоятельствами, как невозможность самостоятельного обращения в суд по
уважительным причинам (возраст, состояние здоровья, недееспособность и др.),
необходимость обеспечения состязательности по важнейшим социально значимым
делам (защита семьи, материнства и детства, охрана здоровья, обеспечение права
на образование и др.), которые требуют подтверждения в процессе. Не редки
случаи, когда прокурорам приходится отстаивать обоснованность использования
полномочий ч. 1 ст. 45
ГПК РФ, касающихся граждан, вплоть до высших судебных инстанций <26>.
--------------------------------
<25> См.: Обзор
законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за
второй квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда
Российской Федерации от 27 сентября 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2007. N 1.
<26> См., например: Определение
Верховного Суда РФ от 24 августа 2006 г. N 66-Впр06-9; Определение
Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-Впр07-8; Определение
Верховного Суда РФ от 24 марта 2008 г. N 37-Впр08-2. См.: Байкин И.М. Вопросы
ограниченного участия прокурора в гражданском процессе //
Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 10.
В то же
время обращение в суд в интересах Российской Федерации, ее субъектов или
муниципальных образований не связано никакими ограничениями, кроме
подтверждения наличия самого публичного интереса со ссылкой на соответствующий
нормативный правовой акт. И это при наличии соответствующих компетентных
органов, которые не просто могут, но и должны обратиться в суд, для которых
попросту не существует ни уважительных, ни неуважительных причин такого
необращения. Такая ситуация может быть расценена как создающая приоритет защиты
интересов публично-правовых образований по сравнению с интересами граждан.
Поэтому, полагаем, наиболее верным будет обращение прокурора не сразу с аналогичными
приведенным исками, а, как уже упоминалось, обращение в порядке производства по
делам, возникающим из публичных правоотношений, с заявлением о признании
бездействия органа публично-правового образования незаконным. Соображения
быстроты и удобства непосредственной защиты прав Российской Федерации, ее
субъектов или муниципальных образований, без понуждения к осуществлению
последней соответствующих органов, полагаем, в данном случае не могут
перевесить необходимости соблюдения принципа равенства всех перед законом и
судом. Кроме того, незаконное бездействие органов публично-правового
образования не останется без соответствующего реагирования.
Отнесение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований к числу субъектов гражданского процессуального права на
законодательном уровне поможет решить и еще одну проблему - определения
надлежащего ответчика по искам к публично-правовым образованиям.
Представляется, что при условии четкого закрепления такой возможности, которая
в данном случае будет представлять собой возможность предъявления иска
непосредственно к Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному
образованию, следует применять подход об определении органа, который будет
выступать на ответной стороне от лица публично-правового образования,
изложенный в упомянутом Постановлении
Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8, для всех категорий дел. Сам
суд (в данном случае районный) будет решать вопрос об определении
соответствующего компетентного органа, не возлагая эту, подчас затруднительную,
задачу на истца. Если в результате дело окажется неподсудным данному суду,
возможно предусмотреть передачу дела по подсудности в рамках ст. 33
ГПК РФ.
Таким образом, считаем, что решение задач надлежащей защиты интересов
публично-правовых образований, с одной стороны, и повышения ответственности
последних перед гражданами - с другой, на современном этапе можно существенно
облегчить, оптимизировать путем включения Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований в состав субъектов гражданского процессуального
права.
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
(ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНОВ) В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
В КОНТЕКСТЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Н. БАНДОРИНА
Бандорина
Н., помощник судьи 12-го Арбитражного апелляционного суда Российской Федерации.
В статье
рассматриваются понятия "государственные органы" и "органы
государственной власти".
Автор статьи отстаивает позицию, что использование в арбитражном и
гражданском процессуальном законодательстве понятий "органы
государственной власти" и "государственные органы" в отдельных
нормах ГПК РФ и
АПК РФ
противоречит действующему конституционному принципу разделения властей.
Эффективность и законность отечественного правосудия во многом зависят
в том числе и от того, насколько государство в лице своих органов может
реализовать свои полномочия в сфере защиты субъективных прав, свобод и законных
интересов других лиц, т.е. выполнить возложенную на них правоохранительную
(правозащитную) функцию.
Органы государственной власти действуют "не обособлено друг от
друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде
всего, защиту прав человека, во взаимодействии" <1>.
--------------------------------
<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб.
для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 392.
Действующее
процессуальное законодательство, предусмотрев в принципе возможность участия в
гражданском судопроизводстве так называемых государственных органов, или
органов государственной власти, оставляет открытым целый ряд вопросов,
связанных со спецификой их привлечения и участия в процессе.
На важность четкого и конкретного определения правовых понятий и
терминов, используемых законодателем, неоднократно обращалось внимание в научной
литературе <2>.
--------------------------------
<2> О необходимости соблюдения точности правовых понятий в
гражданском процессе см.: Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском
процессуальном праве: Монография. Саратов, 2008.
Как верно
заметила в свое время Р.О. Халфина, строгость и научная обоснованность
понятийного аппарата имеют особое значение в правовой науке, поскольку
"результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию
законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности"
<3>.
--------------------------------
<3> Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке //
Советское государство и право. 1974. N 9. С. 27.
Развивая
данную мысль, М.А. Викут говорит о том, что разработчики любых законов "должны
стоять на страже чистоты юридической терминологии" <4>.
--------------------------------
<4> Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском
процессуальном праве // Актуальные проблемы гражданского права и процесса:
Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1 / Отв.
ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006. С. 267.
С учетом
высказанных суждений, если посмотреть на терминологию, используемую ГПК РФ
<5>, равно как и АПК РФ,
норм, регулирующих собственно участие органов исполнительной власти в
судопроизводстве, здесь просто нет.
--------------------------------
<5> См.: Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N
46. Ст. 4532.
Вместе с
тем анализ практики показывает, что именно органы, осуществляющие
исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом
разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа
исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и
АПК РФ -
государственного органа или органа государственной власти).
Указанное противоречие, на наш взгляд, необходимо разрешить на
законодательном уровне посредством внесения изменений в ГПК РФ и
АПК РФ.
Речь прежде всего идет о содержании ст. 46 и
ст. 47
ГПК РФ. В ходе изучения их содержания становится видна непоследовательность
законодателя в плане использования терминологии.
Если придерживаться процессуальной доктрины, то ст. 46 и
ст. 47
ГПК РФ предусматривают две формы участия в гражданском судопроизводстве одних и
тех же органов - путем подачи заявления в защиту интересов других лиц и путем
вступления в уже начатый процесс для дачи заключения.
Вместе с тем если буквально трактовать содержание ст. 46 и
ст. 47
ГПК РФ, то придется признать факт того, что либо законодатель не придерживается
доктрины о двух формах участия указанных органов в процессе, либо речь в
указанных статьях ГПК РФ
идет о двух самостоятельных субъектах, которые участвуют в судопроизводстве
путем подачи заявления либо путем вступления в процесс для дачи заключения.
Такой вывод вытекает из содержания ст. 46
ГПК РФ, в которой указывается право обращения в суд в защиту прав, свобод и
законных интересов других лиц в том числе "ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ", в то время как ст. 47
ГПК РФ предусматривает право участия в деле для дачи заключения
"ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ" (выделено мной. - Н.Б.).
Следует также подчеркнуть, что ст. 53
АПК РФ предусматривает право именно государственных органов как раз на
обращение в суд <6>.
--------------------------------
<6> См.: Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.
Не
проясняет позицию в этом вопросе и Конституция Российской Федерации, в которой
законодатель использует то термин "органы государственной власти" (ст. 77),
то термин "государственный орган" (ст. ст. 33,
120).
С учетом того что, как мы указали выше, как правило, к участию в
гражданском судопроизводстве Российской Федерации привлекаются именно органы
исполнительной власти, определение понятия и системы всех перечисленных органов
приобретает особую актуальность и значимость в плане определения, какие же
органы являются потенциальными субъектами гражданских и арбитражных
процессуальных правоотношений.
Современная учебная процессуальная литература, затрагивая тему нашего
исследования, по большей части лишь констатирует возможность участия указанных
органов в порядке ст. 46 и
ст. 47
ГПК РФ, не вдаваясь в какое-либо исследование возникающих при этом вопросов
<7>.
--------------------------------
<7> См.: Гражданский процесс России: Учебник / Под ред. М.А.
Викут. М., 2004. С. 98 (автор главы 8 - М.А. Викут); Гражданский процесс: Учебник.
М., 2007. С. 152 (автор главы 10 - С.А. Иванова); Решетникова И.В., Ярков В.В.
Гражданский процесс. М., 2008. С. 80 (автор главы 9 - И.В. Решетникова);
Лебедев М.Ю. Гражданский процесс: Курс лекций. Саратов: Изд. ГОУ ВПО
"Саратовская государственная академия права", 2008. С. 59.
Анализируя
новейшее отечественное законодательство, на первый взгляд может показаться, что
ответ на поставленный вопрос найден.
Так, в Федеральном законе
от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления",
определяя основные понятия, используемые в данном законе, законодатель говорит
о том, что государственные органы - это органы государственной власти
Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с
законодательством Российской Федерации и ее субъектов <8>.
--------------------------------
<8> См.: Федеральный закон от
9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"
(вступает в силу с 1 января 2100 г.). URL: http://base.consultant.ru.
Итак, по
мнению законодателя, государственные органы как раз и являются органами
государственной власти Российской Федерации, т.е. органами трех ветвей власти
Российской Федерации. Но далее заметно противоречие принципу разделения властей
при указании на принадлежность к государственным органам иных государственных
органов, очевидно, не входящих в триаду разделения власти в России.
Получается, что понятие "государственный орган" шире, нежели
понятие "орган государственной власти". Об этом также свидетельствует
позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении
Пленума от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих" <9>. В нем, в частности, говорится о
возможности оспаривания по правилам гл. 25
ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных
органов государственной власти, а также иных федеральных государственных
органов.
--------------------------------
<9> См.: Постановление
Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2. URL: http://base.consultant.ru.
На наш
взгляд, следует согласиться с мнением И.Ю. Маньковского о том, что
"понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию
органа государственной власти" <10>.
--------------------------------
<10> Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной
исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Тюмень, 2005. С. 13.
Означает
ли это, что законодатель, указывая на возможность обращения в арбитражный суд
государственных органов в порядке ст. 53
АПК РФ, позволяет делать это более широкому кругу лиц, чем те, которые могут
обращаться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 46
ГПК РФ, где говорится об органах государственной власти?
Анализ научной литературы и судебной правоприменительной практики
позволяет отрицательно ответить на поставленный вопрос, констатировав в
очередной раз факт непоследовательности законодателя в использовании
терминологии в отношении исследуемых нами органов государства.
Анализ юридической литературы, рассматривающей затронутые нами проблемы
с позиции административного и конституционного права, показывает
противоречивость позиций исследователей при определении понятия, места и роли
исследуемых нами органов в системе государственного устройства Российской
Федерации, что также не проясняет нам вопроса о том, какие же органы выступают
в гражданском судопроизводстве и в каком статусе.
Так, среди признаков, характеризующих государственные органы, выделяют:
- наличие государственно-властных полномочий;
- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей
компетенции от имени государства;
- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной
деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия
волевых решений;
- непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению
в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства
<11>.
--------------------------------
<11> См.: Государственное управление: основы теории и организации
/ Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 47.
В то же
время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый
орган: создается в соответствии с установленным порядком; обладает властными
полномочиями, образующими его компетенцию; осуществляет деятельность в формах и
методами, установленными правовыми актами <12>.
--------------------------------
<12> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 394.
Как видно
из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятия
"орган государственной власти" и "государственный орган" не
наблюдается.
С учетом того что рассматриваемые нами органы составляют основу
государственного устройства Российской Федерации или, как говорят теоретики
конституционного права, их закрепление в Конституции
Российской Федерации является "составной частью понятия основ
конституционного строя", логично предположить, что решение вопроса об их
месте и роли должно лежать в контексте норм Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем приходится признать, что законодатель в тексте Конституции
Российской Федерации не использует рассматриваемые нами понятия буквально.
Поэтому только системное толкование конституционных норм, расположенных в гл. 4 - 7,
позволяет ученым придерживаться общепринятой в конституционном праве России
позиции, согласно которой именно в этих нормах "определяется механизм
государственной власти" <13>.
--------------------------------
<13> Там же. С. 131.
Перечень
органов, осуществляющих государственную власть, установленный указанными
нормами Конституции
Российской Федерации, является исчерпывающим, в связи с чем создание каких-либо
иных органов власти без изменения Конституции Российской Федерации недопустимо.
Итак, согласно Конституции
Российской Федерации федеральную государственную власть в России осуществляют:
- Президент Российской Федерации;
- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
- Правительство Российской Федерации;
- суды Российской Федерации <14>.
--------------------------------
<14> См.: Конституция
Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237.
Большинство
исследователей относит указанные органы к федеральным органам государственной
власти, которые действуют наряду с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации <15>. Перечень этих органов полностью соответствует
отмеченным выше гл. 4 - 7
Конституции Российской Федерации, в которых определяется порядок формирования и
полномочия каждого из них.
--------------------------------
<15> См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для
вузов. М.: Норма, 2007. С. 395.
Таким
образом, Конституция Российской Федерации устанавливает органы государственной
власти России, прежде всего руководствуясь принципом разделения властей,
указывая в ст. 10
на то, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется
"на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и
судебную".
К сожалению, выявить всю систему органов государственной власти в
рамках исследования норм Конституции
Российской Федерации не представляется возможным.
Касательно органов федеральной власти следует руководствоваться нормами
указанных глав Конституции
Российской Федерации, а также федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной
власти (если им делегированы полномочия такого рода).
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации
согласно ст. 77
Конституции России устанавливается субъектом самостоятельно в рамках
действующего законодательства. В связи с этим к источникам, регулирующим
вопросы функционирования единой системы исполнительной власти в Российской
Федерации, следует отнести конституции республик и уставы субъектов Российской
Федерации, законодательные акты представительных (законодательных) органов
субъектов, нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации,
правительств, администраций, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти России.
Согласно Конституции
Российской Федерации, признав, что под органами государственной власти следует
понимать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, мы
сталкиваемся с достаточно серьезными противоречиями как внутри указанного
конституционного принципа разделения властей, так и вне конституционных
правоотношений в сфере гражданского судопроизводства.
В первую очередь с очевидностью сразу возникает проблема определения в
рамках принципа разделения властей так называемых органов государственной
власти с особым статусом. Речь идет о таких органах, как прокуратура Российской
Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации,
Центральный банк Российской Федерации и проч.
С учетом принципа разделения властей определение правового статуса этих
органов возможно с двух позиций - либо с позиции следования данному принципу и,
соответственно, отнесения их к одной из ветвей власти, либо рассматривая их как
органы с особым статусом, не входящие ни в одну из ветвей власти.
В связи с тем что вторая позиция не укладывается в концепцию разделения
властей и, соответственно, противоречит Конституции
Российской Федерации, возникает необходимость определения указанных органов
именно с позиции первой.
Представляется, что такие органы условно можно разделить на две группы
- прокуратуру и иные органы в соответствии с их компетенцией.
В отношении Президента Российской Федерации, учитывая его особый статус
в системе государственного устройства Российской Федерации, представляется
важным остановиться на этом несколько подробнее. Иные так называемые органы с
особым статусом следует отнести либо к законодательной, либо к исполнительной
ветвям власти Российской Федерации в зависимости от выполняемых ими функций.
Что же касается прокуратуры Российской Федерации, то здесь необходимо
констатировать тот факт, что ее место в системе государственного устройства в
данный момент определено не вполне удачно и требует серьезных корректировок.
Очевидным является тот факт, что принцип разделения властей делит ее
соответственно на три ветви, в то время как глав Конституции,
в которых согласно доктрине конституционного права находятся регулирующие
деятельность органов власти нормы, четыре. В связи с этим встает вопрос о месте
и роли Президента Российской Федерации в свете принципа разделения властей.
Данный вопрос достаточно актуален не только для конституционного, но и для
гражданского процессуального права, учитывая право Президента Российской
Федерации на обращение в суд <16>.
--------------------------------
<16> Такое право прямо указано в ряде федеральных законов. В
частности, право Президента Российской Федерации на обращение в суд
предусмотрено ч. 1 ст. 85
Конституции Российской Федерации.
С учетом
принципа разделения властей получается, что в порядке ст. 46
ГПК РФ в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц от своего
имени могут обратиться органы государственной власти, т.е. органы власти
законодательной, исполнительной и судебной.
Возможность обращения в суд первых двух указанных органов порождает
вопрос только уточнения их правового и процессуального статуса и состава. По
поводу возможности обращения в суд судебных органов, как это следует из
буквального содержания ст. 46
ГПК РФ, согласно конституционному принципу о разделении органов государственной
власти, возникают серьезные вопросы, связанные с сущностью и целями судебной
власти в Российской Федерации.
Учитывая конституционные гарантии независимости судебной власти,
представляется, что ее главная задача (функция) - осуществление правосудия. В
связи с этим является совершенно недопустимым участие судебной ветви власти в
защите прав, свобод и интересов других лиц, наряду с властью законодательной и
исполнительной, в гражданском судопроизводстве в качестве процессуальных истцов
или заявителей (как это следует из буквального понимания норм процессуального
законодательства).
На наш взгляд, следует согласиться с мнением исследователей,
полагающих, что "в соответствии с Конституцией
точнее говорить не о "расплывчатых" государственных органах, а о трех
ветвях власти..." <17>.
--------------------------------
<17> Габричидзе Б.Н. и др. Административное право России: Учеб.
М.: Проспект, 2009. С. 11.
В связи с
этим на первый план выдвигается вопрос об изменении целого ряда статей ГПК РФ и
АПК РФ,
в которых используется правовая конструкция "орган государственной
власти" или "государственный орган".
В то же время отдельные статьи указанного процессуального
законодательства используют рассматриваемую нами терминологию вполне
оправданно. В частности, указание ст. 16
АПК РФ и ст. 13 ГПК
РФ на обязательность судебных актов (постановлений), в том числе и для органов
государственной власти, вполне оправданно, так как их обязательность
распространяется на органы как законодательной, исполнительной, так и судебной
ветвей власти.
Таким образом, анализ изложенных выше обстоятельств позволяет прийти к
следующим выводам по поводу привлечения и участия в гражданском и арбитражном
судопроизводстве исследуемых нами органов.
Употребление в отдельных статьях процессуального законодательства для
обозначения одних и тех же органов разных терминов (в одних - случаях
"органы государственной власти", в других - "государственные
органы") как синонимов не соответствует сущности указанных органов.
Представляется, что понятие "государственные органы" следует трактовать
шире, нежели понятие "органы государственной власти". В связи с этим
целесообразно привести в соответствие нормы АПК РФ и
ГПК РФ,
где в принципе допустимо использование указанной терминологии, обозначая
указанные органы именно как органы государственной власти.
Использование в арбитражном и гражданском процессуальном
законодательстве понятий "органы государственной власти" и
"государственные органы" в отдельных нормах ГПК РФ и
АПК РФ
противоречит действующему конституционному принципу разделения властей, так как
указанные в Кодексах органы должны относиться к одной из этих ветвей власти.
Речь прежде всего идет о нормах ст. ст. 46,
47 ГПК
РФ и ст. 53
АПК РФ, определяющих процессуальное положение указанных субъектов в
судопроизводстве.
В связи с этим с учетом действия конституционного принципа разделения
властей на законодательную, исполнительную и судебную представляется
целесообразным обозначать органы, которым предоставлено право участия в
гражданском судопроизводстве от своего имени в защиту интересов других лиц, как
органы законодательной власти и органы исполнительной власти, исключив при этом
соответственно органы судебной власти Российской Федерации.
УЧАСТИЕ
ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ:
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ
АНАЛИЗ
Е.С. СМАГИНА
Смагина
Е.С., кандидат юридических наук, доцент кафедры процессуального права
Южно-Российского филиала Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ.
Статья
посвящена истории участия государства в гражданском судопроизводстве в России и
за рубежом; в статье также освещены современные потребности и тенденции участия
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований в гражданском судопроизводстве. Автором отмечается, что
дореволюционное процессуальное законодательство, впервые системно закрепившее
особенности участия государства в гражданском судопроизводстве, отразило
серьезнейшие демократические преобразования, суды осуществляли правосудие на
гораздо более высоком уровне, чем в дореформенный период. Автор делает вывод,
что в изменившихся социально-экономических условиях, при отпадении
необходимости приоритетной защиты государственной собственности и
государственных интересов в целом, необходимость системного исследования
проблем непосредственного участия публично-правовых образований в гражданском
судопроизводстве не просто не исчерпала себя, а приобрела новое, не менее
серьезное значение, которое коренится в необходимости повышения ответственности
самого государства перед гражданами и организациями, соблюдения оптимального
баланса частных и публичных интересов, охраны прав личности от незаконных
актов, действий и решений органов власти. Для этого требуется системный научный
анализ и определение предпосылок, форм и способов участия Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданском
судопроизводстве в целом и в отдельных его видах.
Ключевые
слова: государство; собственность; участие в гражданском процессе;
ответственность.
State participation in civil
process: historical and legal analysis
E.S. Smagina
Smagina E.S. (Rostov-on-Don),
candidate of legal sciences, associate professor of the Department of
Procedural law at the south of the Russian branch of the Russian academy of
national economy and Public administration attached to the President of the
Russian Federation.
The article deals with the history
of state involvement in civil proceedings in Russia and abroad, the article
also highlights the current needs and trends in the participation of the Russian
Federation, Russian Federation entities and municipal entities in civil
proceedings. The author notes that the pre-revolutionary procedural law for the
first time systematically foothold features of participation of the state in
civil proceedings and that was reflected in serious democratic reforms. As the
result, the courts of justice are carried out their procedures at a much higher
level than in the pre-reform period. The author concludes that in the changed
socio-economic conditions and the unnecessarily priority to protect public
property and public interest in general, the need for a systematic study of
problems of direct participation of public-law entities in civil proceedings is
not just exhausted. Acquired a new, but no less of great importance, procedure,
which is rooted in the need to increase the responsibility of the state to its
citizens and organizations, maintaining a balance of private and public
interests, the protection of individual rights against unlawful acts, actions
and decisions of the authorities. This requires a systematic scientific
analysis and identification of premises, forms and methods of participation of
the Russian Federation, Russian Federation entities and municipal entities in
civil proceedings as a whole and in its individual forms.
Key words: state ownership;
participation in civil process; responsibility.
Анализ
участия государства в цивилистическом процессе необходимо начинать с
материально-правовых предпосылок такого участия, поскольку исторически именно
обладание государством определенным имуществом на праве собственности стало
основанием для его участия в процессе. С момента своего возникновения
государство постоянно нуждалось в средствах для содержания своего аппарата и
поддержания политической власти, в силу чего в свою пользу устанавливало
подати, повинности, налоги. Соответственно, самые древние государства уже
являлись собственниками соответствующих предметов и средств, необходимых для
выполнения своих властных функций <1>.
--------------------------------
<1> Виткявичус П.П. Гражданская правосубъектность советского
государства. Вильнюс, 1978. С. 55.
Традиционно
первым и эталонным объектом исследования для цивилистики выступает римское
государство и право. Имущественные права римского государства, изначального
собственника земель, активного участника обязательственных отношений со своими
гражданам и соседями, в царский и республиканский периоды покоились, однако, на
совершенно иных основаниях, чем гражданский оборот частных лиц. Республиканское
воззрение не проводило различия между политической общиной и общиной как
субъектом частного права: то, что установил populus как субъект юридической
сделки, хотя бы и по соглашению с частным лицом, было не гражданским, а
публичным правом, действовало для римской civitas как для государства
<1>. Отношение к государственному имуществу и его основе, государственной
казне, древнему народному эрару (aerarium Saturni) было отношением особого
рода: res publicae принадлежали всем вообще, но никому в частности. Управление
государственным имуществом осуществлялось республиканскими магистратами в
интересах всего народа и совершалось не по началам квиритского права, а по
началам права публичного. Если же по поводу государственного имущества
возникали споры, то все они подлежали не обычному гражданскому суду
(legisactio), а административному разбирательству магистра <2>. В противоположность
этому принцепс (император) мог изначально вступать в частноправовые отношения,
заключать сделки, вчинять иски и отвечать по ним наравне с другими субъектами
не только как частное лицо в отношении своего личного имущества (patrimonium
principis), но и как публичное - в свойственной ему роли субъективного
выражения римской государственности. Императорская казна, фиск (fiscus),
являлась также, по сути, государственной собственностью, участвовавшей в
гражданском обороте наравне с иными объектами, находившимися в собственности
частных лиц. Существенное изменение указанного положения произошло в конце
республиканского - начале императорского периода римской государственности с
укреплением власти императора и установлением домината, когда эрар слился с
императорской казной - фиском <3>. Тогда, по выражению Гирке,
государство, все более и более решительно возвышавшееся над всяким правом, в
качестве фиска подчинилось праву и, будучи разоблачено от своего величества,
заняло место среди частных лиц <4>. С этого времени фиск как воплощение
имущественной стороны государства стал юридическим лицом <5>. Однако со
времен императора Клавдия положение фиска отличалось от положения частных лиц
уже совершенно отчетливо. Так, правовой режим фиска консолидировался в особую
отрасль права - ius fisci, по которому казна имела ряд существенных привилегий:
все требования ее были обеспечены законной ипотекой; она имела право требовать
проценты со своих должников помимо договора, а сама платила проценты лишь в
силу особой оговорки об этом в договоре; ей доставались bona vacantia и др.
Судебные же разбирательства, в которых фиск выступал стороной (causae
fiscales), вел в экстраординарном порядке специальный судебный магистрат
<6>. Так, Юлий Павел в "Пяти книгах сентенций к сыну" указывал
на право фиска наследовать за лишившими себя жизни из-за совершенного позорного
деяния, за недостойными наследниками; к привилегиям фиска относилось также
право занимать первое место среди всех кредиторов. Определялись в указанном
источнике и некоторые процессуальные особенности дел с участием казны, в
которых можно выявить первые попытки защитить права частных лиц перед лицом
государства в суде: "не следует давать фиску право вести тяжбу, пагубную
для частных лиц..."; "если фиск вызывает кого-либо в суд, то должен
вызвать его не на основании какого-либо списка или копии какого-либо документа,
но на основании оригинала, чтобы иметь возможность таким образом доказать
подлинность контракта..." <7>.
--------------------------------
<1> Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М.,
2000. С. 36.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б.
Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации
- Юристъ, 2004.
<2>
Покровский И.А. История римского права. СПб., 1999. С. 305 - 306; см. также:
Римское частное право / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. М., 2011.
С. 140 - 142; Санфилиппо Ч. Курс римского частного права. М., 2007. С. 88.
<3> Дождев Д.В. Римское частное право. М., 2011. С. 310; см.
также: Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право (базовый учебник). М.,
1999. С. 93 - 94.
<4> Цит. по: Суворов Н.С. Указ. соч. М., 2000. С. 38.
<5> Ельяшевич В.Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции
в римском частном праве. СПб., 1910. С. 66 - 69.
<6> См.: Дождев Д.В. Указ. соч. С. 311; Хвостов В.М. Система
римского права. М., 1996. С. 113.
<7> Памятники римского права. М., 1998. С. 127.
В
феодальных государствах Западной Европы всех периодов государственная
собственность была неотделима от собственности короля, значительность которой
была неразрывно связана с укреплением или упадком его политической мощи. Так,
одной из первых задач после завоевания Галлии и образования государства франков
(V в.) стало превращение доставшихся в результате завоевания земель в
королевское имущество для последующей раздачи в качестве пожалований соратникам
и дружине <1>. Король распоряжался землей своей властью на правах
частного собственника, однако в данных действиях нельзя было не проследить
реализацию интереса укрепления государства. Следует согласиться с мнением
исследователей о том, что в подобных действиях короля (князя) нужно усматривать
действия самого государства-собственника по осуществлению им права
собственности в интересах зарождающегося класса феодалов <2>.
--------------------------------
<1> Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. М.,
2002. С. 118.
<2> Виткявичус П.П. Указ. соч. С. 61.
Конец
раннефеодального государства (IX в.) и период феодальной раздробленности
ознаменовались ослаблением власти центра и укреплением власти самостоятельных
сеньорий (уделов) на основе важнейшей сословной привилегии дворянства - права
собственности на землю. В течение X - XI вв. реальная власть французских
королей не выходила за пределы их доменов, которые в результате земельных
раздач, усилившихся после реформы Карла Мартелла, значительно уменьшились;
государственная казна опустела; король стал беднее своих вассалов <1>.
--------------------------------
<1> Черниловский З.М. Указ. соч. С. 137 - 138.
"Золотая
булла" в Германии (1356 г.) признала полную политическую самостоятельность
курфюрстов, их равенство императору, в том числе в вопросах землевладения. Она
закрепила права их территориального верховенства, установила неделимость
курфюршеств, переход их по наследству. Император продолжал оставаться верховным
судьей в Империи, что было связано с традиционными обязанностями королевской
власти поддерживать "мир" и осуществлять правосудие. Однако эта
прерогатива императора осталась, по существу, единственной и к тому же
постепенно утрачиваемой регалией. Император практически лишился возможности
облагать подданных налогами и получал доходы только со своих собственных
земель. Если же в связи с отсутствием наследников в казну отходили земли
вассалов императора, германское право требовало передачи таких земель другим
вассалам (принцип "принудительного пожалования леном"). Попытки
Фридриха Барбароссы возобновить императорские регалии - права на доходы от
использования дорог и рек, от портов, таможен и монетных дворов, а также ввести
подушевой и земельный налоги окончились безрезультатно. Курфюрсты сохранили за
собой захваченные ими регалии, в особенности такие, как собственность на недра
и их эксплуатация, взимание пошлин, чеканка монет <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крашенинникова Н., Жидкова О. История государства и
права зарубежных стран. М., 1998.
Иначе шла
феодализация Англии. К IX в. монарх постепенно утвердил свое право верховной
собственности на землю, монопольное право на чеканку монет, пошлины, на
получение натуральных поставок со всего свободного населения, на военную службу
со стороны свободных. У англосаксов существовал прямой налог в пользу короля -
так называемые датские деньги, и взимался штраф за отказ участвовать в походе.
После завоевания Англии в 1066 г. Вильгельмом Завоевателем власть короля
усилилась многократно, что в конечном итоге предотвратило феодальный распад
страны. Львиную долю добычи - одну седьмую всех земель Англии - король оставил
себе, вассалы короля были обязаны ему не только военной службой, но и денежными
взносами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крашенинникова Н., Жидкова О. Указ. соч.; Черниловский
З.М. Указ. соч. С. 136.
Однако
когда в XII - XIII вв. постепенно стали вызревать новые экономические
потребности, связанные с развитием городов и товарно-денежного хозяйства,
политическая децентрализация постепенно прекратилась, уступая место
противоположной тенденции - неуклонному усилению королевской власти в странах
Западной Европы, экономической основой которой служило расширение королевской
собственности на землю. Так, во Франции в XIII в., особенно после реформ
Людовика IX, центр политической власти в сеньориальной монархии постепенно
переместился к королю, уже реально выступавшему в качестве самого крупного
землевладельца и сюзерена всех феодалов Франции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крашенинникова Н., Жидкова О. Указ. соч.; Черниловский
З.М. Указ. соч. С. 152 - 153.
В XV -
XVI вв. в странах Западной Европы сложились абсолютные монархии. Развитие
ремесел и торговли обеспечило неуклонное пополнение казны, которая теперь могла
позволить себе содержать развернутый бюрократический аппарат, армию; монарх же
возвысился таким образом до положения самодержца, обладающего абсолютной
властью в отношении всех своих подданных, включая феодалов.
Таким образом, история феодального государства стран Европы
обнаруживала лишь незначительные попытки отделения собственности
государственной от собственности короля (Германия); завершила же данный процесс
в большинстве стран пришедшая к власти буржуазия <1>.
--------------------------------
<1> Виткявичус П.П. Указ. соч. С. 62.
В истории
русского феодального государства усматривались схожие тенденции практически
полного сращения княжеской и государственной собственности. Развитие земельных
отношений характеризовалось полным или почти полным исчезновением самостоятельной
общинной собственности на землю. Земли общин переходили в руки вотчинников и
помещиков, включались в состав княжеского домена. Великокняжеский домен
разделялся на земли чернотяглые и дворцовые. Они различались лишь по форме
эксплуатации населявших эти земли крестьян и по организации управления ими.
Дворцовые крестьяне несли барщину или натуральный оброк и управлялись
представителями дворцовой власти. Чернотяглые платили денежную ренту и
подчинялись общегосударственным чиновникам. Земли домена постепенно раздавались
великими князьями в вотчины и поместья.
Единственное исключение составляют Псковская и Новгородская Республики,
где изначально существовало четкое разделение государственной земли и частной
собственности князя. Князя приглашали по договору, в котором устанавливались
условия службы. Князь стоял во главе управления и суда, но действовал под
контролем и вместе с посадником. В Новгороде князь не мог назначать или
отстранять от должности выборных, запрещено было князю и вести заграничную торговлю
без посредничества новгородских купцов. В договорах подробно предусматривались
размеры и источники вознаграждения князей, в частности дары от волостей, судные
и проезжие пошлины. Специально оговаривалось запрещение князю, его жене и
боярам приобретать села в Новгородской земле и принимать людей в закладники.
Характерной особенностью землевладения в феодальных республиках (на это
указывал еще С.В. Юшков) являлось то, что основной землевладельческой группой
были горожане. Члены городской общины имели исключительное право на
приобретение вотчин из земель, тяготеющих к городу. Вече определяло режим этих
земель. Запрещалась передача их иногородним, в том числе даже князю. В случае
особых заслуг перед городом вече могло пожаловать землю <1>.
--------------------------------
<1> См.: История отечественного государства и права: В 2 ч. / Под
ред. О.И. Чистякова. Ч. I. М., 1999.
Собственно
участие государства в процессе, в этот период (Русская Правда, Псковская и
Новгородская судные грамоты) еще не имевшего четкого деления на гражданский и
уголовный процесс, проявлялось в форме участия в качестве истца, запрещения
самосуда, помощи частному лицу в преследовании обвиняемого, возложения на
общины преследования преступлений и активной помощи потерпевшему, которому воспрещалось
отказываться от иска. В ряде случаев государство (уже к XII в.) само
поддерживало обвинение при отказе истца, преследуя как фискальные (пополнение
казны за счет судебного штрафа), так и политические (укрепление власти) цели.
Характерно, что ответчиками во всех без исключения делах выступали не частные
лица в прямом смысле слова, а коллективные образования: семья, род, община
<1>.
--------------------------------
<1> Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М.,
2005. С. 709 - 710; см. также: История отечественного государства и права / Под
ред. Н.В. Михайловой, Г.Ю. Курской. М., 2012. С. 102.
В древнем
праве начинает зарождаться и вторая известная современному процессу форма
участия государства - как субъекта ответственности за вред, причиненный его
должностными лицами. Изначально речь шла, безусловно, о личной ответственности
этих лиц. Первые упоминания об ограничении произвола чиновников содержались уже
в Русской Правде. В случае если должностные лица допускали превышение своих полномочий
и силой отнимали имущество у осужденного, на которое не было обращено
взыскание, например одежду, лошадь, то они подлежали наказанию как грабители
<1>. В московский период (Судебники 1497 и 1550 гг., Уложение 1649 г.)
сложилась уже довольно серьезная система ограничений в отношении должностных
лиц государства, как административных, так и судебных. Как указывает М.В.
Шахматов, к ним относились: связанность бояр законом, устанавливающим сроки
рассмотрения дел; воспрещение волокиты; изъятие дел (неподведомственность на
основании несудимых жалованных грамот); доклад или перенос дела в высшую
инстанцию; контроль низших органов (дьяков и подьячих); участие общественности
(судных мужей: сотских, добрых людей, лучших людей, целовальников) в
судопроизводстве; право челобитья на имя государя <2>. Особо отметим
приставливание к начальным людям - привлечение и вызов в суд наместников,
волостелей, воевод и других должностных лиц, о котором содержится упоминание в
источниках уже с начала XV в. На бояр, наместников, воевод, стольников, дьяков,
подьячих и других действительно давали пристава, вызывали или приводили их к
суду, ставили перед судом. Специальным видом судебного следствия о
злоупотреблениях воевод и других начальных людей являлся повальный обыск или
сыск всеми жителями места его службы. По Судебникам и Уложению, с осужденных за
злоупотребления начальных и приказных людей полагалось взыскивать
"правежем" или иными способами убытки и штрафы или передавать их
органам наказания <3>.
--------------------------------
<1> Там же.
<2> Шахматов М.В. Государство правды. М., 2008. С. 243 - 250; см.
также: Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. С. 728 - 731.
<3> Шахматов М.В. Указ. соч. С. 250.
Начало
отделения великокняжеского имущества от государственного имущества было
положено образованием приказов. Приказ большого дворца, образованный в конце XV
в., занимался вопросами землевладения, наделения землей служивых людей. С
образованием казенного приказа из состава дворца князя выделилась и
великодержавная казна <1>. Указанные новшества впоследствии были
подкреплены изменениями государственного аппарата, проведенными Петром I и
Екатериной II. При Петре I на смену сложной и запутанной системе приказов
пришла новая, четкая система коллегий. По существу, они стали первыми органами
отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко
определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами,
государственными доходами и т.д. <2>. В законодательстве петровской эпохи
упоминалась гражданско-правовая ответственность чиновников и судей.
Пострадавшим позволялось "в партикулярных обидах бить челом" и
"искать с них судом, где надлежит" <3>. В более поздних актах
дореформенного периода: Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845
г., Законах гражданских 1851 г. - указывалось на основания ответственности
судей, прокуроров и чиновников.
--------------------------------
<1> См.: История государства и права СССР. Т. I. М., 1972. С. 168
- 169.
<2> См.: История отечественного государства и права: В 2 ч. / Под
ред. О.И. Чистякова. Ч. I. М., 1999.
<3> Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время.
СПб., 1897. С. 294.
Новая
эпоха буржуазных преобразований принесла существенные изменения порядка участия
государства в гражданском судопроизводстве, формы которого уже были приближены
к современным. Укреплявшая свои позиции буржуазия диктовала политическую волю,
одним из существенных элементов которой стала необходимость подчинения
государства и его правителей праву. Зародились две системы (условно) участия
государства в судопроизводстве: англосаксонская, предусматривавшая подсудность
администрации независимым судам, и континентальная, система трибуналов,
выполнявших судебные функции внутри самой администрации. В Пруссии объединенные
суды из чиновников и судей разбирали дела, касавшиеся административного
персонала местного уровня, а верховный административный суд (тоже с участием
администрации) осуществлял надзор за этими делами. Во Франции Государственный
совет (верховный административный суд) перешел к рассмотрению административных
дел на основе юридических норм после установления Третьей республики в 1871 г.
<1>. В России, по утверждению исследователей, был воспринят континентальный
порядок производства дел государства. Для ограждения прав казны в Своде законов
1857 г. были два средства: подчинение судебных мест в решении этих дел местам и
лицам правительственным и прохождение дел, не считая стряпчих и прокуроров,
через 10 инстанций <2>. В суде указанные дела рассматривались особым
ревизионным порядком, основанным на следственном начале, сущность которого
заключалась в том, что интерес казны защищался не только ее представителями, но
и самим судом. Необязательно было даже формальное предъявление иска - дела
казны могли начинаться по сообщениям и представлениям присутственных мест. Суды
в случае недостаточности доказательств обязаны были требовать их. Решения
каждой инстанции отсылались на рассмотрение и заключение того ведомства, интересы
которого затрагивались спором. И наконец, дела эти в случае неблагоприятного
для казны решения сами собой переходили через все инстанции в Правительствующий
Сенат (где соответствующий министр имел право голоса при принятии решения), а в
случае отчуждения чего-либо из казенного имущества решение Сената восходило
через Министерство юстиции в Государственный Совет на Высочайшее утверждение
<3>. Споры же между разными ведомствами вообще подлежали не судебному, а
административному рассмотрению <4>. Такой порядок производства дел, по
мнению дореволюционных ученых, противоречил началам гражданского процесса и
всякого правильного производства. Подчинение же дел казны общим началам
состязательного процесса (под наблюдением, однако, прокуроров и Министра юстиции)
виделось им как не просто неспособное ослабить защиту прав казны, но, напротив,
способное усилить ее, оградив государственное имущество от неправомерных
посягательств частных лиц, значительно ускорить ход этих дел, усилить и
уважение к суду, и общее доверие к решениям Правительства в делах, касающихся
общественных и государственных польз <5>.
--------------------------------
<1> См.: Правилова Е.А. Проблема административной юстиции в
правительственной политике и общественной мысли России (вторая половина XIX в.
- октябрь 1917 г.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. СПб., 1997.
<2> Устав гражданского судопроизводства с позднейшими
узаконениями, законодательными мотивами и разъяснениями / Сост. В. Гордон.
СПб., 1903. С. 619.
<3> Муромцев Н.А. Защита казенных интересов на суде // Журнал
Министерства юстиции. 1894 - 1895. N 6. С. 71 - 72.
<4> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.,
1995. С. 91.
<5> Устав гражданского судопроизводства с позднейшими
узаконениями, законодательными мотивами и разъяснениями / Сост. В. Гордон. С.
620.
Книга
третья Устава гражданского судопроизводства (далее - УГС) "Изъятия из
общего порядка судопроизводства" содержала два раздела, регулировавших
непосредственное и опосредованное участие государства в гражданском судопроизводстве:
раздел первый "О делах казенного управления" и раздел второй "О
взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями
должностных лиц". "Под делами казны, - писал Е.В. Васьковский, -
понимаются дела, которые возникают из таких отношений, где одной из сторон
являются органы государственной власти, выступающие не в качестве носителей
государственного суверенитета, а в качестве представителей казны как
частноправового юридического лица, принимающего участие в гражданском обороте на
правах обыкновенного частного лица" <1>. К делам казны УГС были
отнесены не только дела собственно казны, но и дела некоторых других
учреждений, которым закон присвоил такие же преимущества в ведении судебных
дел. К последним относились дела удельного и придворного ведомств и других
правительственных установлений, управлений и ведомств, а также дела монастырей,
церквей, архиерейских домов и всех христианских и магометанских духовных
учреждений (ст. 1282 УГС); позднее к ним были отнесены также дела земских и
городских управлений, губернских и областных дворянских обществ (приложения 1,
2, 4 к ст. 1282 УГС). Соответственно, порядку производства дел казенных
управлений подлежали дела об имуществе, которое, в общем, и составляло
государственную принадлежность, но было передано во владение одного какого-либо
ведомства <2>.
--------------------------------
<1> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 2003. С.
338.
<2> Устав гражданского судопроизводства с позднейшими
узаконениями, законодательными мотивами и разъяснениями / Сост. В. Гордон. С.
618.
Определяя
порядок производства дел казны, УГС устанавливал, во-первых, ряд общих правил
(ст. 1282 - 1299), во-вторых, некоторые специальные правила для дел,
возникающих из договоров подряда, поставки и отдачи в арендное содержание
оброчных статей (ст. 1300 - 1309), и для дел о восстановлении нарушенного или
утраченного владения казенным имуществом (ст. 1310 - 1315).
Общие правила производства дел казенных управлений заключались в
установлении правил подведомственности дел казны. Так, если казенное
установление являлось представителем или защитником имуществ, принадлежащих
казне, в споре с частным лицом, спор признавался подведомственным судебным
установлениям; если же, напротив, оно действовало как власть в пределах
функций, ему предоставленных по управлению государственными делами, спор
являлся подведомственным установлениям административным. Аналогичное правило
действовало и в отношении органов общественного самоуправления: городских
управлений, земских учреждений, дворянских обществ и пр. Имущественно-правовые
споры же между самими казенными управлениями подлежали разрешению, так же как и
прежде, не в судебном, а в административном порядке, т.е. по соглашению между
главными начальниками этих управлений, а если соглашение между ними не
достигалось, то споры разрешались высшим административным местом - Первым
департаментом Сената (ст. 1279 УГС).
Подсудность исков казенных управлений к частным лицам определялась
общими правилами (ст. 1287 УГС); если же иск к казне предъявляло частное лицо,
то он должен был быть предъявлен либо по месту нахождения спорного недвижимого
имущества, либо по месту причинения частному лицу убытков, либо по месту
нахождения казенного управления, либо по месту жительства должностного лица - в
зависимости от характера конкретного дела (ст. 1288 УГС). Дела казенных
управлений, за исключениями, установленными ст. 31 УГС, не подлежали ведомству
мирового судьи (ст. 1289).
Предъявление исков и ответ по ним возлагались на законных
представителей того ведомства или учреждения, интересы которого нарушались.
Дела казенных управлений велись на суде особыми уполномоченными, которые
назначались из должностных лиц данного ведомства, или же присяжными или
частными поверенными (ст. 1258 УГС). Последнее установление и практика его
применения вызвали в литературе того времени серьезные споры, начало которым
было положено видным деятелем Н.И. Барковским, озвучившим на заседании
гражданского отделения Санкт-Петербургского юридического общества доклад
"Об изменении порядка судебной защиты казны", в котором он
констатировал беспомощное положение казны в суде, вызванное некомпетентностью
ее представителей, приносящее огромные убытки государству. Выводом, к которому
пришел докладчик, стала необходимость учреждения объединенной имперской защиты
прав казны в суде, сосредоточенной в особом казенном ведомстве. В опровержение
указанных доводов известный юрист К.П. Змирлов привел интересную судебную
статистику, по которой в 1891 г. в окружных судах, по данным Министерства юстиции,
были возбуждены 2490 казенных дел, в 1892 г. - 2400, в 1893 г. - 2316 дел,
средняя ценность которых составляла 5 329 571 руб. При этом большинство дел
казны разрешались с благоприятным для нее исходом. Так, из 1571 дела, где казна
в 1891 г. выступала истцом, было выиграно ею 1120. Из приведенного он сделал
заключение, что вывод докладчика о том, что в огромном большинстве случаев
судьба казны находится в неумелых руках, не соответствует действительности. Сам
Змирлов предложил поручить в большинстве случаев ведение дел казны, по
французскому примеру, частной адвокатуре, употребив те же средства (1,5 млн.
руб.) на поднятие присяжной адвокатуры, составлявшей необходимую и существенную
часть нового судебного строя, а не на учреждение нового штата чиновных
поверенных. Над присяжными поверенными, по его мнению, возможен был гораздо
больший и действенный контроль со стороны соответствующего ведомства, так как
количество и качество получаемого ими гонорара обусловливались непосредственно
количеством, качеством и результатом дела в суде, в отличие от чиновника, чье
жалование от результата его работы не зависело <1>. Впоследствии Н.И.
Барковский <2> и К.П. Змирлов <3> вступили в непримиримую полемику
на страницах печати, отстаивая и аргументируя свои позиции по поводу защиты в
суде дел казны. Более сдержанная позиция была высказана по обсуждаемому вопросу
еще одним известным юристом Н.А. Муромцевым, который предлагал учредить
обязательную должность юрисконсульта в каждом ведомстве и должности главных
юрисконсультов, наблюдающих за ходом дел казенных управлений в каждом районе,
которые в исключительных случаях могли бы принимать дела к собственному
производству <4>. Автор, обозначавший себя как "Z" (настоящее
имя - Н.Ф. Селиванов), находил недостатки как в представлении интересов казны
самими чиновниками из-за их юридической неосведомленности, так и присяжными
поверенными, которые, напротив, не имели представления об административных
порядках каждого из ведомств и должны были испытывать как минимум затруднения
при сборе доказательств. Не рассматривалось им в качестве "лекарства"
для излечения указанных недугов и создание прокуратории (по примеру Австрии и
скандинавских государств). Учрежденная в 1816 г. прокуратория в Польше
выполняла многочисленные функции, в том числе по защите в суде интересов всех
казенных управлений, заключала от имени казны контракты, давала по ним
юридические заключения. В ее состав входили специальные защитники,
представлявшие дела казны в суде. Недостатки этого института Z видел в
трудности его подчинения либо судебной, либо административной власти и
непреодолимых препятствиях при сношениях отдельных ведомств по конкретным делам
с прокураторией. Выход при сопоставимом с Н.А. Муромцевым обосновании
(минимальные затраты, отсутствие необходимости кардинального изменения
законодательства) виделся автору в укреплении юрисконсультских служб отдельных
ведомств <5>.
--------------------------------
<1> Змирлов К.П. К вопросу об изменении порядка судебной защиты
казны // Журнал Министерства юстиции. 1896. N 3. С. 129, 133 - 134, 145, 150 -
152.
<2> Барковский Н. Еще два слова к вопросу об изменении порядка
судебной защиты казны // Журнал Министерства юстиции. 1896. N 4. С. 293 - 306.
<3> Змирлов К. Наши недоразумения по вопросу об организации
защиты казенных дел на суде // Журнал Министерства юстиции. 1896. N 5. С. 247 -
272.
<4> Муромцев Н.А. Современная организация защиты казенных
интересов на суде // Журнал Министерства юстиции. 1894 - 1895. N 6. С. 76 - 78.
<5> Z. За месяц (юридическая хроника) // Журнал гражданского и
уголовного права. 1891. Кн. 9. С. 135 - 158.
Дела
казенного управления не могли производиться сокращенным порядком, оканчиваться
присягой или примирением сторон (ст. 1289 УГС). Исключения из этих правил были
закреплены позднее в отношении дел Государственного банка и его учреждений по
искам, основанным на векселях, по которым допускался сокращенный порядок
производства, и в отношении дел по искам железных дорог, подсудных мировым
судьям, по которым допускалось примирение. Комментируя указанные положения, В.
Гордон писал: "Примирение в общем смысле есть дело совести, а не закона,
все же юридические лица, в том числе и казна, могут действовать только по
закону, посему, для строгого ограждения ее прав, с коими сопряжено спокойствие
и благополучие всего государства, нельзя допускать, чтобы какое-либо действие
лиц казенного ведомства было основано не на законе, а на произволе"
<1>.
--------------------------------
<1> Устав гражданского судопроизводства с позднейшими
узаконениями, законодательными мотивами и разъяснениями / Сост. В. Гордон. С.
625.
В
соответствии со ст. 1291 УГС не допускалось обеспечение исков, предъявляемых к
казне (за исключением случаев предотвращения отчуждения спорного недвижимого
имущества), а решения, постановленные против казны, не подлежали
предварительному исполнению (за исключением дел о возмещении ущерба,
причиненного повреждением здоровья). Вероятно, подобное установление
основывалось на несомненной платежеспособности казны.
Решение по делам казенного управления постановлялось не иначе как по
выслушивании заключения прокурора (ст. 1290 УГС).
Как писал Е.А. Нефедьев, в основу законов о рассмотрении дел казенных
управлений была положена та мысль, что казенное управление должно знать о том,
как ведет дело его поверенный, и содействовать его правильному разрешению
<1>. Исходя из этого, копия решения отсылалась судом в местное казенное
управление (ст. 1292 УГС), и срок на принесение апелляционной и кассационной
жалоб начинал течь не с того дня, когда решение, изложенное в окончательной
форме, было выложено в канцелярии суда для прочтения его тяжущимися, а со дня
получения казенным управлением копии решения (ст. 1293 УГС). Просьбы об отмене
решений могли приноситься не только участвующими в деле управлениями, но и
высшими представителями соответствующих ведомств и прокурорами (ст. 1295 УГС).
Обоснованная критика этих изъятий из общего порядка обжалования судебных
решений содержалась в литературе. И. Гордон писал, что подобное установление
фактически продляло сроки апелляционного и кассационного обжалования по делам
казенных управлений с четырех (общий срок) до семи месяцев, что значительно
затягивало процесс, нарушало права частных лиц на возмещение ущерба. Указанное
положение представлялось ему вообще излишним, так как уполномоченный казны
обязан был предоставить казенному управлению при обсуждении вопроса об
обжаловании дела копию судебного решения, которую он мог получить в общем
порядке в суде. В связи с этим автор предлагал вообще исключить положения ст.
1292 УГС об отсылке копии решения в казенное управление и исчислять сроки на
обжалование с момента получения этой копии <2>.
--------------------------------
<1> Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства.
Краснодар, 2005. С. 410.
<2> Гордон И. К особенностям производства судебных дел казною //
Журнал Министерства юстиции. 1889. N 5. С. 218 - 225.
Решения,
постановленные против казенных управлений, подлежали исполнению только по
истечении кассационного срока или по оставлении кассационной жалобы без
последствий (ст. 1295 УГС), за исключением денежных исков при предоставлении
встречного обеспечения. Напротив, решения в пользу казны исполнялись немедленно.
Решение против казенного управления исполнялось не через судебного пристава, а
непосредственно самим управлением, для чего исполнительный лист представлялся
непосредственно в это управление (ст. 1296 УГС).
Производство по делам, возникающим из договоров подряда, поставки и
отдачи в арендное содержание оброчных статей (гл. II разд. I книги третьей
УГС), в основном отличалось от общего порядка тем, что указанные дела могли
вестись как судебным, так и административным порядком. При этом во время исполнения
подряда или поставки допускался лишь административный порядок подачи жалобы
"по начальству" (ст. 1301 УГС). После же выдачи окончательного
расчета эти дела могли вестись или административным, или судебным порядком - по
выбору частного лица (ст. 1302 УГС). При этом возбуждение дела в судебном
порядке допускалось, только если лицо не принесло жалобы "по
начальству"; в противном случае оно теряло право предъявления иска (ст.
1304 УГС). Срок на предъявление иска устанавливался шестимесячный и исчислялся
либо со дня выдачи окончательного расчета, либо со дня последнего платежа по
расчету, либо со дня последней просьбы о возвращении залогов (ст. 1303 УГС).
Иски о восстановлении нарушенного казенного владения, как и в спорах
частных лиц, могли быть предъявлены мировому судье в течение шести месяцев со
времени нарушения владения (ст. 1310 УГС). Такие иски могли быть предъявлены
как местами, в непосредственном ведении которых состояло имущество, так и
частными лицами или обществами, в пользовании которых находилось казенное
имущество (ст. 1313, 1314 УГС). К.П. Змирлов в своем исследовании указывал, что
недостатки защиты казенных интересов в делах о государственной собственности и
договорах подряда и поставки проистекали не столько из недостаточных усилий
поверенных, сколько из несовершенства материального законодательства. Так, для
укрепления защиты государственной собственности, впрочем, как и собственности
частных лиц, он видел необходимым установление ипотечной системы, при которой
собственность будет ограждена от "безцеремонных захватов". Критикуя
Положения о казенных подрядах и поставках, он указывал на необходимость
установления в них не инструкций на конкретные случаи, а общих положений,
регулирующих и упорядочивающих, к примеру, процедуру утверждения публичных
торгов по подрядам и поставкам <1>.
--------------------------------
<1> Змирлов К.П. К вопросу об изменении порядка судебной защиты
казны. С. 166 - 168.
Отдельное
внимание следует уделить разд. II книги третьей УГС, устанавливавшему порядок
взыскания вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями
должностных лиц. В соответствии с общим правилом ст. 1316 УГС вознаграждение за
вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медлительностью
должностного лица административного ведомства, взыскивалось по общим правилам
гражданского судопроизводства с изъятиями, установленными в отдельных статьях
УГС. Основным таким изъятием являлось то, что указанные дела подлежали
ведомству смешанных присутствий, состоявших из лиц судебного и административного
ведомства. Так, в окружном суде присутствие составлялось из председателя суда,
вице-губернатора, двух членов суда и двух членов из чинов местных управлений
(ст. 1320, 1334 УГС). Такой смешанный состав присутствия составители УГС нашли
необходимым допустить главным образом ввиду того соображения, что суд во многих
случаях был бы не способен определить нормальный характер деятельности
администрации при тех условиях, при которых она действовала, а между тем если
бы в состав суда не входили лица административного ведомства, то судьям было бы
предоставлено право проверять правильность действий администрации <1>.
Находя такой порядок верным, Е.А. Нефедьев указывал: "Чтобы такое
рассмотрение было беспристрастно и привело к справедливому разрешению,
необходимо предоставить оное не самому административному начальству... а суду
и, при том, суду в особом присутствии, в котором бы, кроме чинов судебных,
участвовали и чины администрации для того, чтобы обсуждение распоряжения
административного лица могло происходить и с полным беспристрастием при
уравнительном участии элементов судебного и административного, и с полным
знанием свойства сделанного административным лицом распоряжения"
<2>. Ответчиком по иску являлось само должностное лицо, которым причинен вред
(ст. 1317 УГС). Ученые различали личные действия должностного лица, совершенные
во вред частному лицу, и его действия как уполномоченного казны по ее
имуществам, указывая, что в последнем случае ответственность за его действия,
совершенные с целью защиты интересов казны, падала на казну. Однако закон не
устанавливал подобных различий в действиях лиц административных ведомств и
возлагал обязанность возместить убытки на них <3>. УГС ограждал интересы
чиновников, устанавливая краткие сроки для предъявления указанных исков: три
месяца со дня объявления просителю того распоряжения, которое, по его мнению,
нарушало его интересы, а если оно приведено в исполнение без объявления - шесть
месяцев со дня приведения в исполнение (ст. 1318 УГС). Копия искового заявления
сообщалась тому должностному лицу, к которому предъявлен иск, с тем чтобы в
назначенный срок оно представило письменное объяснение (ст. 1319 УГС). По
представлении указанного объяснения или по истечение срока на его представление
дело рассматривалось в общем порядке при участии сторон и прокурора, дающего
заключение (ст. 1323 - 1325 УГС). Решения особого присутствия окружного суда
могли быть обжалованы особому присутствию палаты; решения особого присутствия
палаты - соединенному присутствию Сената, а его решения по делам, подсудным ему
в первой инстанции, - общему собранию Кассационного и Первого департаментов
(ст. 1326, 1327, 1329 УГС). Особые присутствия могли, удовлетворяя иск,
определить размер вознаграждения, если количество убытков было вполне установлено,
или же ограничиться одним признанием права на взыскание убытков, которые истец
должен был доказывать впоследствии либо в исполнительном производстве, либо
путем предъявления отдельного иска (ст. 1330 УГС).
--------------------------------
<1> Нефедьев Е.А. Указ. соч. С. 414.
<2> Цит. по: Устав гражданского судопроизводства с позднейшими
узаконениями, законодательными мотивами и разъяснениями / Сост. В. Гордон. С.
643.
<3> Там же. С. 641.
Более
сложным был порядок взыскания убытков с судей, прокуроров и других чинов
судебного ведомства (гл. II разд. II книги третьей УГС). Предъявлению иска
должна была предшествовать просьба о разрешении отыскивать убытки с чинов
судебного ведомства, обращенная в судебную палату (если требование было
обращено к мировому судье или чинам окружного суда) или соединенное присутствие
Первого и Кассационного департаментов Сената (если требование относилось к
председателям, членам, прокурорам высших судебных установлений) (ст. 1331 УГС).
Судебная палата или Сенат, рассмотрев просьбу и сочтя, что она может подлежать
удовлетворению, сообщали ее копию обвиняемому, назначая ему срок для дачи
объяснения (ст. 1333 УГС). По представлении письменного объяснения или по истечении
срока на его представление просьба рассматривалась в закрытом заседании с
выслушиванием заключения прокурора или обер-прокурора (ст. 1334 УГС). Судебная
палата или Сенат, признав просьбу о разрешении отыскивать убытки подлежащей
удовлетворению, назначала окружной суд, в который проситель мог обратиться с
иском (ст. 1335 УГС); дальнейшее производство по иску о вознаграждении за
убытки подчинялось общим правилам разд. I книги третьей.
Приведенная выше критика отдельных положений УГС, устанавливавших порядок
производства дел казенных управлений, выливалась и в общую негативную оценку
современниками указанных положений. Еще до судебной реформы К.Д. Кавелин в
статье "О подрядах и поставках" основательно доказывал, что
преимущества казны перед частными лицами в сделках и в суде с ними не только не
спасают казну, а, наоборот, приносят ей чистый вред, так как честный человек,
имея в виду стеснения по делам с казною, не пожелает вступать в сделки с нею, а
бесчестный в стачке с чиновниками найдет легкие средства обойти закон
<1>. Автор под псевдонимом "Свой" (настоящее имя - А.А.
Квачевский) писал, что УГС воспринял позицию неразрывной связи казны и
администрации (это следует и из самого названия раздела - "Дела казенного
управления"), проигнорировав научные суждения о подчинении казны в частных
делах общим гражданским нормам, что лишило частных лиц равенства перед судом и
повредило самой казне, которая оказалась заложницей усмотрения своих чиновников
во всех вопросах - начиная с добросовестности ведения ее дел в суде и
заканчивая исполнением решений, направляемых в конкретное ведомство, которое
способно и зачастую допускало хищения и злоупотребления. При установлении
проникновения администрации в судебную деятельность высказывались соображения о
необходимости устранения мнимого "антагонизма между администрацией и
судом", "столкновения властей", которые на деле отравили
судебную реформу, стали препятствием на пути реализации великой задачи суда -
"быть правым и равным для всех" <2>. В целом характеризуя
положения УГС, К.П. Змирлов писал, что хотя и не находит нужным делать
какие-либо изменения в гражданском процессе с целью предоставления казне
больших процессуальных льгот в ущерб интересам частных лиц, тем не менее
считает безусловно необходимым в интересах не только казны, но и частных лиц
предоставление суду более активной роли. Он указывал, что составители уставов
увлеклись более, чем следует, состязательным элементом в гражданском процессе,
что привело к тому, что в делах (особенно по искам к казне) никакого состязания
на деле не происходит. Суду необходимо, по примеру германских и австрийских
кодексов, занимать более активную позицию в разбирательстве: предписывать
сторонам личную явку в суд, требовать от них представления всех необходимых для
разрешения дела документов, соединять и разделять требования, предписывать
порядок представления доказательств и возражений по делу, откладывать
разрешение дела до разрешения другого, связанного с ним, и совершать другие
действия <3>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Свой. Наше гражданское правосудие // Юридический
вестник. 1883. N 8. С. 574.
<2> Свой. Указ. соч. С. 574 - 582.
<3> Змирлов К.П. К вопросу об изменении порядка судебной защиты
казны. С. 172 - 177.
Из работ
современных исследователей, позитивно оценивающих результаты Судебной реформы,
которая позволила обществу совершить решительный рывок вперед, а судам
отправлять правосудие более эффективно, все же следует, что в делах, к которым
имели отношение интересы государства, монархии, правительственная администрация
продолжала действовать по собственным правилам, а не в соответствии с принципом
уважения к закону, направлявшим работу судов. Судебная реформа 1864 г. внедрила
понятие об административной юстиции, о предоставлении индивидам известных прав
на ограждение себя от правонарушений администрации, однако действенные
процедурные механизмы защиты этих прав так и не появились <1>.
--------------------------------
<1> Уортман Р.С. Властители и судии: развитие правового сознания
в императорской России. М., 2004. С. 27.
Таким
образом, дореволюционное процессуальное законодательство, впервые системно
закрепившее особенности участия государства в гражданском судопроизводстве,
отразило серьезнейшие демократические преобразования, которые в большей
степени, однако, были ниспосланы "сверху", нежели обусловлены реально
складывающимися социально-экономическими отношениями в стране. Развивающаяся
буржуазия оказалась в России не настолько сильна, чтобы диктовать необходимость
подчинения государства праву в частноправовых отношениях. Укоренившееся веками
всевластие администрации и отдельных чиновников на фоне укреплявшихся имперских
амбиций государства, требовавших ограждения власти от любого, в том числе
судебного, вмешательства, не позволило полностью отразить идею, заложенную в
прообразе УГС - французском Code de procedure civil, - уравнивание положения
государства и иных участников цивилистических правоотношений. Как бы то ни
было, постреформенные суды сумели сохранить независимость и осуществляли
правосудие на гораздо более высоком уровне (именно сравнение с предыдущими
периодами позволяет употреблять превосходные степени) вплоть до революции 1917
г.
Революционные преобразования привели к коренному изменению отношений
собственности вообще и государственной собственности в частности, всемерная
защита и охрана которой стали на долгие годы основным приоритетом гражданского
процессуального законодательства.
Маркс и Энгельс, связывая смену общественных формаций с изменением типа
присвоения, вторжением победившего класса в отношения собственности, в
Манифесте Коммунистической партии указывали: "Пролетариат использует свое
политическое господство для того, чтобы вырвать у буржуазии шаг за шагом весь
капитал, централизовать все орудия труда в руках государства, т.е. пролетариата,
организованного как господствующий класс... Это может, конечно, произойти
сначала лишь при помощи деспотического вмешательства в право собственности и в
буржуазные производственные отношения..." <1>. Новое Советское
государство с первых дней своего существования начало создавать основы
государственной социалистической собственности. Декретом ВЦИК о земле от 8
ноября 1917 г. земля, ее недра, воды и леса были объявлены государственным
достоянием; Декретом ВЦИК от 14 ноября 1917 г. были национализированы банки. Национализации
подверглись также транспорт, зернохранилища, основной жилищный фонд в городах,
важнейшие торговые предприятия. Национализация промышленности шла постепенно:
первоначально подчиненная рабочему контролю, она полностью завершилась к июню
1918 г. Декретом от 22 апреля 1918 г. была объявлена государственной монополией
внешняя торговля. В течение переходного периода от капитализма к социализму
перед советской властью стояла задача превратить социалистическую собственность
в безраздельно господствующий вид собственности <2>.
--------------------------------
<1> Маркс К., Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии. М.,
1958. С. 59.
<2> Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 64.
Пройдя
периоды военного коммунизма, полностью уничтожившего товарно-денежные
отношения, и новой экономической политики, ознаменовавшейся некоторой
либерализацией экономической деятельности и денационализацией ряда предприятий
средней и мелкой промышленности, к 1933 г. социалистический уклад и
социалистическая собственность - государственная и кооперативно-колхозная -
заняли господствующее положение, а Советское государство, соответственно, стало
рассматриваться как основной субъект правоотношений собственности и любых
других гражданско-правовых отношений. Положение государства как собственника
основных средств производства было отражено в первой Конституции
РСФСР, положения гражданских кодексов союзных республик закрепляли
исключительную собственность государства на землю, ее недра, леса и воды,
запрещали передавать государственные предприятия в частную собственность.
Развитие теоретических представлений о государстве как о собственнике,
о гражданской правосубъектности государства шло постепенно. Советские юристы 20
- 30 годов, по существу, не рассматривали вопрос о гражданской
правосубъектности Советского государства: они обычно ограничивались отдельными
замечаниями о государственной собственности <1>, о переходе государству
бесхозяйного <2> и выморочного имущества <3>, о выступлении
государства по внешнеторговым сделкам <4> и др. Первоначально основная
дискуссия развернулась вокруг вопроса о единстве государственной собственности
и способах управления ею. Природа государственной собственности, образующей
единый фонд, но управляемой путем закрепления обособленных имущественных
комплексов за отдельными государственными органами, потребовала анализа и
выработки новых для науки того времени категорий. Такой исследователь, как Б.С.
Мартынов, попытался применить к указанным отношениям два совершенно разных
института: римский фидуциарий и английский trustee <5>. Хотя попытка и
оказалась неудачной из-за взаимоисключающих основ этих установлений, она
сформировала почву для дальнейших дискуссий. А.В. Венедиктов в своих первых
работах настаивал на единстве фонда государственной собственности, что
приводило его к отрицанию реальности имущественных прав госорганов, которые
признавались чисто формальными; неразрешенный же вопрос о фактическом наделении
госорганов имуществом и управлением им решался достаточно противоречиво путем
объявления формальных прав госорганов правом собственности <6>, ибо
никакого другого права, способного обеспечить участие госорганов в
товарообороте, автор тогда еще не представлял <7>. Л.Я. Гинцбург не
обнаруживал других путей, кроме признания права собственности как за
государством, так и за его органами <8>. Впоследствии в правовой
литературе конца 40-х - начала 50-х годов господствующим стало мнение о том,
что единым и единственным субъектом права государственной собственности
является само социалистическое государство, все без исключения государственные
имущества, в чьем бы ведении они ни находились, составляют единый фонд
государственной социалистической собственности. Отдельные госорганы лишь
управляют закрепленными за ними частями этого единого фонда, но не являются их
собственниками <9>. Развитая концепция государства как системы,
осуществляющей правомочия собственника, была представлена выдающимся цивилистом
М.И. Брагинским. Государство, по его мнению, передавало в оперативное
управление государственных юридических лиц: предприятий, учреждений и
организаций - основную массу принадлежавшего ему на праве собственности
имущества. Вместе с тем часть этого имущества оставалась не распределенной
между ними. Этим имуществом также управлял не один субъект-государство, а
определенная система государственных образований: Союз ССР, союзные и
автономные республики и административно-территориальные единицы, действовавшие
в качестве особых коллективных субъектов гражданского права <10>.
Аналогичные взгляды были отражены и в других работах советских ученых
<11>.
--------------------------------
<1> Вольфсон Ф.И. Гражданское право. М., 1927; Рубинштейн Б. К
вопросу о хозрасчете // Вопросы советского хозяйственного права. М., 1933. С.
69 (цит. по: Виткявичус П.П. Указ. соч. С. 68).
<2> Стучка П.И. Гражданское право и практика его применения. М.,
1929. С. 14, 15 (цит. по: Виткявичус П.П. Указ. соч. С. 68).
<3> Вольфсон Ф.И. Хозяйственное право (Конспект лекций). Вып. 2.
М., 1928. С. 85 (цит. по: Виткявичус П.П. Указ. соч. С. 68).
<4> Курс советского хозяйственного права: В 2 т. / Под ред. Л.
Гинцбурга, Е. Пашуканиса. Т. I. М., 1935. С. 181, 182 (цит. по: Виткявичус П.П.
Указ. соч. С. 68).
<5> Мартынов Б.С. Государственные тресты. М., 1924. С. 10 - 16;
Он же. Отчуждение основного капитала предприятий // Еженедельник советской
юстиции. 1924. N 3. С. 873 - 876; Он же. Организационные принципы советского
государственного предприятия в условиях планирования товарного оборота // Право
и жизнь. 1927. N 3. С. 3 - 47 (цит. по: Иоффе О.С. Избранные труды по
гражданскому праву. М., 2000. С. 347 - 348).
<6> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий.
Л., 1928. С. 68 - 88 (цит. по: Иоффе О.С. Указ. соч. М., 2000. С. 349 - 350).
<7> Иоффе О.С. Указ. соч. С. 350.
<8> Курс советского хозяйственного права: В 2 т. / Под ред. Л.
Гинцбурга, Е. Пашуканиса. Т. I. С. 180 (цит. по: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 351).
<9> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая
собственность. М., 1948. С. 314. Таким образом, автор обозначил отход от
приведенных выше суждений о наделении госорганов правом собственности.
<10> Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских
правоотношениях. М., 1981. С. 22 - 32; см. также: Советское гражданское право.
Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1984. С. 268 - 269.
<11> См., например: Васильев Ю.С. Право государственной
социалистической собственности. М., 1984. С. 39.
Итак,
Советское государство как собственник огромного массива имущества активно
вступало в гражданско-правовые отношения, законодательно и теоретически
несомненно относилось к субъектам гражданского права. Что касается собственно
вопроса о характере гражданской правосубъектности Советского государства, то
здесь взгляды ученых можно было разделить на три основные группы. Одни авторы в
принципе не отрицали гражданскую правоспособность и дееспособность государства,
но при этом настаивали на том, что "государство как участник гражданского
оборота выступает не в качестве обычной фигуры гражданского права, а остается
властным субъектом" <1>. Другая, более многочисленная группа ученых
признавала наличие у государства и иных публично-правовых образований
гражданской правосубъектности и указывала при этом на существование властных
элементов при реализации государством гражданских прав. Отсюда выводился
особый, специфический характер гражданской правосубъектности Советского
государства <2>. Так, А.А. Пушкин писал: "...когда Советское
государство действует и в качестве субъекта гражданского права, оно воплощает в
себе единство политического и хозяйственного руководства, единство власти
суверена и хозяйственной организации общества... Советское государство - это
специфический субъект гражданского права, хотя гражданская правосубъектность
его также определяется гражданской правоспособностью и дееспособностью"
<3>. "Гражданская правосубъектность Советского государства должна
рассматриваться, - писал Р.В. Шенгелия, - в тесной связи с его политической
деятельностью, так как она в большинстве случаев используется как средство осуществления
властных функций" <4>. Третья группа авторов признавала гражданскую
право- и дееспособность государства, отрицая при этом наличие в ней властных
элементов <5>.
--------------------------------
<1> Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 108
(цит. по: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных
отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Пермь, 2009. С. 39 -
40).
<2> Советское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. И.Б.
Новицкий, П.Е. Орловский. Т. 1. М., 1959. С. 93 - 97 (автор главы V - И.С.
Перетерский); Пушкин А.А. Советское государство как субъект советского
гражданского права. Харьков, 1965. С. 12 - 13; Иоффе О.С. Советское гражданское
право. Общая часть. Л., 1958. С. 119 - 121; Советское гражданское право. Т. 1 /
Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1972. С. 139 (цит. по: Голубцов В.Г. Указ. соч.
С. 39 - 40).
<3> Пушкин А.А. Субъекты гражданского права. Харьков, 1974. С. 16
- 17.
<4> Шенгелия Р.В. Советское государство как субъект гражданского
права. Тбилиси, 1984. С. 11.
<5> Советское гражданское право. Субъекты гражданского права /
Под ред. С.Н. Братуся. С. 108 (цит. по: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 39 - 40).
Обозначенное
положение Советского государства как собственника и участника гражданско-правовых
отношений не могло не подкрепляться всемерной, безусловной защитой и охраной
государственной социалистической собственности, на страже которой стояли все
отрасли права, в том числе гражданское процессуальное. При этом изначально
основные особенности защиты государственной собственности содержались в
материальном законодательстве и судебной практике - сам первый ГПК РСФСР 1923
г. (сравнительно небольшой документ) не содержал каких-либо особенностей
участия государства в процессуальных правоотношениях.
Исследователи выделяли следующие важнейшие гражданско-правовые средства
охраны социалистической собственности: 1) предоставление государственным
учреждениям и предприятиям, кооперативно-колхозным и общественным организациям
трудящихся права истребовать принадлежащее им имущество из чужого незаконного
владения (ст. 59, 60 ГК
РСФСР 1923 г.); 2) предоставление социалистическим организациям, вступившим в
договорные отношения, права истребовать в натуре имущество, переданное в
пользование, взаймы или сданное на хранение (ст. 174,
208 ГК
РСФСР 1923 г.), а также привлечение к имущественной ответственности за ущерб,
возникший в результате повреждения или полного уничтожения (утраты) имущества,
переданного по договору (ст. 117,
176 - 177, 222 ГК
РСФСР 1923 г.); 3) признание недействительными всяких сделок, направленных на
незаконное отчуждение или использование государственного и общественного
имущества (ст. 30, 147 ГК
РСФСР 1923 г.); 4) предоставление социалистическим организациям права требовать
возмещения стоимости имущества, полученного без достаточного, установленного
законом или договором, основания (ст. 399
ГК РСФСР 1923 г.); 5) право требовать устранения всяких нарушений права на
имущество, хотя бы эти нарушения и не были связаны с лишением владения (ст. 59
ГК РСФСР 1923 г.) и некоторые другие <1>. Гражданскому праву был известен
ряд средств защиты социалистической собственности, имеющих характер
гражданско-правовых привилегий. Это прежде всего сформулированная в ст. 68
ГК РСФСР 1923 г. презумпция права государственной собственности, которая
получила свое развитие в Постановлении
Пленума ВС РСФСР от 24 июня 1925 г.: "...по законам РСФСР создается общее
предположение о том, что всякое спорное имущество на территории РСФСР является
государственным, пока не установлено противоположное..." <2>. Из
указанной презумпции неизбежно следовало и правило о неприменении к
виндикационным искам госорганов исковой давности. То же Постановление
разъясняло: "К изъятию государственного имущества из чужого незаконного
владения или пользования... не могут быть применены общие статьи о
погасительной давности (ст. 44
ГК), так как право собственности государства есть либо длящееся право, либо оно
наступает лишь с того момента, как частный собственник это право потерял по
недействительному договору..." <3>. Соответственно, частный
собственник утрачивал право собственности на свое имущество при пропуске им
давностного срока на истребование этого имущества, которое переходило в
собственность государства. Указанные привилегии распространялись на иски как
непосредственно государства, так и его органов, причем обращенные как к
гражданам, так и к кооперативно-колхозным организациям, однако не имели силы
для отношений по истребованию имущества между самими госорганами <4>.
Процессуальным следствием действия презумпции государственной собственности ряд
авторов считали безусловное возложение бремени доказывания принадлежности
имущества на его фактического владельца (гражданина или организацию) <5>.
А.В. Венедиктов в своей более поздней работе несколько изменяет данную трактовку,
указывая, что действие презумпции отнюдь не исключает представление
доказательств госорганом-истцом как при предъявлении иска, так и при
рассмотрении дела, а также право суда собирать необходимые доказательства по
своей инициативе, и только исчерпав все процессуальные средства установления
истины по делу, суд может непосредственно применить презумпцию права
государственной собственности при вынесении решения об удовлетворении иска
<6>.
--------------------------------
<1> Арзамасцев А.Н. Охрана социалистической собственности по
советскому гражданскому праву. Л., 1956. С. 19.
<2> Цит. по: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая
собственность. С. 539.
<3> Цит. по: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая
собственность. С. 539.
<4> См.: Арзамасцев А.Н. Указ. соч. С. 20; Венедиктов А.В.
Государственная социалистическая собственность. С. 532 - 537.
<5> См.: Советское гражданское право. Т. 1. М., 1950. С. 309;
Граве К.А., Пергамент А.И., Мельцман Т.Б. Гражданское право. М., 1950. С. 41;
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 541.
<6> Венедиктов А.А. Гражданско-правовая охрана социалистической
собственности в СССР. М., 1954. С. 142 - 144.
ГК РСФСР
1964 г. воспроизвел и развил все перечисленные привилегии государства в вещных
и обязательственных правоотношениях. При этом советскими учеными констатировалось,
что Советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в
гражданско-правовых отношениях. В качестве самостоятельного субъекта
гражданского права государство выступало относительно той части всенародного
достояния (государственной собственности), которая не была распределена между
юридическими лицами - государственными организациями на праве оперативного
управления <1>. К случаям такого участия относились, например, случаи
перехода в собственность государства бесхозяйного имущества (ст. 143
ГК РСФСР 1964 г.), находки (ст. 144,
146 ГК
РСФСР 1964 г.), клада (ст. 148
ГК РСФСР 1964 г.), безвозмездного перехода бесхозяйственно содержимого
имущества, имеющего историческую, художественную или иную ценность (ст. 142
ГК РСФСР 1964 г.), случаи наследования государством выморочного имущества (ст. 117
Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик).
--------------------------------
<1> Советское гражданское право. Субъекты гражданского права /
Под ред. С.Н. Братуся. С. 25.
Соответственно,
и непосредственное участие государства в гражданских процессуальных
правоотношениях также являлось редкостью. Хотя ГПК РСФСР 1964 г. в ст. 2 и
относил к целям гражданского судопроизводства в том числе охрану
социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, никаких
особенностей непосредственного участия государства в процессе не
предусматривал. Более того, ст. 31
ГПК РСФСР 1964 г. наделяла гражданской процессуальной правоспособностью только
граждан СССР, а также государственные предприятия, учреждения, организации,
колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные
организации, пользовавшиеся правами юридического лица. Большинство научных
работ советских процессуалистов, посвященных данной тематике, были направлены
на рассмотрение вопросов участия в гражданском процессе государственных органов
<1>.
--------------------------------
<1> См., например: Добровольский А.А. Участие органов
государственного управления в советском гражданском процессе. М., 1958;
Каллистратова Р.В. Институт особого участия государственных и общественных
организаций в советском гражданском процессе // Ученые записки ВИЮН. Вып. 8.
М., 1958; Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960; Козлов А.Ф.
Участие органов государственного управления и технических инспекций ЦК,
профсоюзов в советском гражданском процессе // Ученые записки Свердловского
юридического института. Т. 5. Свердловск, 1957; Викут М.А. Участие финансовых
органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов
в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985; Шакарян М.С. Субъекты советского
гражданского процессуального права. М., 1970; Шихова Т.И. Участие органов
социального обеспечения в советском гражданском процессе. М., 1989; Бырдина
С.В. Участие органов государственного управления в советском гражданском
процессе. Саратов, 1963 и др.
По сути
первым комплексным исследованием вопросов непосредственного участия государства
в гражданском судопроизводстве в советский период стала работа Н.В. Ченцова
"Проблемы защиты государственных интересов в гражданском
судопроизводстве", в которой автор уделил внимание понятию и видам
интересов, сформулировал признаки государственного интереса и выявил
приоритетность его защиты по советскому праву, рассмотрел вопрос о гражданской
процессуальной правосубъектности государства и проанализировал особенности
участия государства в делах искового, особого производства и производства по
делам, возникающим из административно-правовых отношений <1>. Автором
была изложена - полностью разделяемая нами - позиция о необходимости наделения
государства гражданской процессуальной правосубъектностью, что было неоспоримо
обосновано следующим образом: "Субъекты гражданского права, например,
должны получить обеспечительную законодательством о гражданском
судопроизводстве возможность участвовать в гражданском процессе по делу, в
котором затрагиваются их права и интересы" <2>. Надо заметить, что
еще выдающийся процессуалист Е.В. Васьковский писал: "В самом деле, раз за
кем-либо признана способность вступать в юридические отношения и обладать
правами, то ему должна быть предоставлена и возможность обращаться к суду в
случае надобности защитить свои права от нарушения... Поэтому процессуальная
правоспособность должна сопутствовать гражданской; каждое правоспособное лицо
должно иметь право быть субъектом процесса" <3>.
--------------------------------
<1> Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в
гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.
<2> Елисейкин П.Ф. Указ. соч. С. 53 (цит. по: Ченцов Н.В. Указ.
соч. С. 48).
<3> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. С.
152.
На
современном этапе материальное законодательство устанавливает достаточное
количество случаев непосредственного участия Российской Федерации, ее субъектов
и муниципальных образований в соответствующих правоотношениях, в первую очередь
рассматривая публично-правовые образования как самостоятельных субъектов
гражданско-правовых отношений (ст. 124
ГК РФ). При этом гражданское процессуальное законодательство непоследовательно
и фрагментарно обращает внимание на непосредственное участие Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском
судопроизводстве. Так, в ст. 2
ГПК РФ к задачам гражданского судопроизводства отнесены правильное и
своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях в том числе
защиты нарушенных или оспариваемых прав и интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц,
являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. При этом
участниками гражданского судопроизводства в п. 1 ч. 1 ст. 22
ГПК РФ названы только граждане, организации, органы государственной власти и
органы местного самоуправления. Кроме того, публично-правовые образования не
наделены в силу положений ст. 36
ГПК РФ и гражданской процессуальной правоспособностью. Далее сам ГПК РФ,
однако, напрямую указывает по крайней мере на один случай непосредственного
участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований в гражданском судопроизводстве - в ст. 45,
посвященной участию в деле прокурора, в частности, в защиту интересов указанных
публично-правовых образований. Судебная практика идет по пути фактического
признания гражданской процессуальной правосубъектности Российской Федерации, ее
субъектов и муниципальных образований. В этом отношении очень показательно
известное Постановление
Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8, в котором указано, что
ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных
действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления
и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или
муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа или иного
уполномоченного органа. При этом устанавливается, что предъявление гражданином
или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к
органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не
может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его
возвращению без рассмотрения; в этом случае суд привлекает в качестве ответчика
по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Противоречие,
очевидно прослеживающееся в формулировках Постановления
(ответчиком называется как государство, так и его орган), вполне соответствует
отсутствию единого как легального, так и научного подхода к вопросам
непосредственного участия публично-правовых образований в гражданском
судопроизводстве. Новейшие процессуальные труды в основной своей массе
посвящены участию в судопроизводстве государственных органов и органов местного
самоуправления <1> - проблемам же непосредственного участия
публично-правовых образований в гражданском судопроизводстве - лишь одно
комплексное исследование С.А. Алехиной, которое, однако, было проведено еще до
принятия ГПК РФ
<2>.
--------------------------------
<1> См., например: Бандорина Н.С. Особенности участия
в судопроизводстве государственных органов (на примере Министерства
образования Саратовской области) // Российский судья. 2008. N 12; Она же. Участие органов
государственной власти (государственных органов) в гражданском
судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей //
Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6; Мусабирова Д.А. Обзор практики
споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций
// Финансовое право. 2009. N 11; Невоструев А.Г. Об участии государственных
органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров //
Законодательство. 2006. N 8; Федоренко Н.В., Пипник Т.Д. Обзор практики
пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с
участием органов государственного управления и местного самоуправления //
Вестник ВАС РФ. 1999. N 11.
<2> Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе:
Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
Приведенный
исторический анализ участия государства в гражданских и гражданских
процессуальных правоотношениях свидетельствует о постоянном внимании
законодателя к данным вопросам, что было обусловлено в различные периоды
существования государства различными задачами его развития. Полагаем, что в
изменившихся социально-экономических условиях, при отпадении необходимости
приоритетной защиты государственной собственности и государственных интересов в
целом, необходимость системного исследования проблем непосредственного участия
публично-правовых образований в гражданском судопроизводстве не просто не
исчерпала себя, а приобрела новое, не менее серьезное значение <1>,
которое коренится в необходимости повышения ответственности самого государства
перед гражданами и организациями, соблюдения оптимального баланса частных и
публичных интересов, охраны прав личности от незаконных актов, действий и
решений органов власти. Для этого требуется системный научный анализ и
определение предпосылок, форм и способов участия Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданском
судопроизводстве в целом и в отдельных его видах, изучение трудностей
рассмотрения различных категорий дел с участием публично-правовых образований,
отдельные аспекты которого уже были отражены нами в предшествующих работах
<2> и будут приведены в дальнейшем.
--------------------------------
<1> Характерно, что исследование указанных вопросов в
материальном праве ведется весьма активно (см., например: Голубцов В.Г. Указ.
соч.; Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.,
2005; Кириллова Н.А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы
ответственности. Новосибирск, 2002; Винницкий А.В. Участие публичных
образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности
административно-правового и гражданско-правового регулирования //
Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Глинка В.И. Проблемы
определения гражданской правосубъектности муниципальных образований
// Адвокатская практика. 2009. N 2; Голубцов В.Г. Государство как
частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал
российского права. 2010. N 10; Гришаев С.П. Государство как
участник гражданско-правовых отношений (СПС
"КонсультантПлюс"); Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов
РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5; Кутафин О.Е. Российская
Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты
гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Модин Н.А. Муниципальные
образования как субъекты гражданских правоотношений в современном
российском праве // Российская юстиция. 2011. N 5; Пятков Д.В. О гражданской
правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
// Журнал российского права. 1999. N 10; Слыщенков В.А. Участие государства
в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом
положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. Т. 10. N
6.
<2> Смагина Е.С. Выбор прокурором формы защиты прав
неопределенного круга лиц // Государство и право: вызовы XXI века: Материалы
Международной научно-практической конференции. М., 2010; Она же. Использование
Государственного герба Российской Федерации на печатях органов
местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 7;
Она же. Некоторые вопросы
защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе // Арбитражный и
гражданский процесс. 2012. N 9; Она же. Вопросы гражданской процессуальной
правоспособности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований // Цивилистический процесс: основные проблемы и
тенденции развития: Сборник материалов Международной научно-практической
конференции, посвященной 90-летию со дня рождения доктора юридических наук,
профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации М.А. Викут. Саратов, 2012.
References
Vitkjavichus P.P. Grazhdanskaja
pravosub'ektnost' sovetskogo gosudarstva [Civil legal personality of the Soviet
state] (in Russian). Vil'njus, 1978. P. 55.
Suvorov N.S. Ob
juridicheskih licah po rimskomu pravu [On the legal entities in Roman law] (in
Russian). M., 2000. P. 36.
Pokrovskij L.A.
Istorija rimskogo prava [The history of Roman law] (in Russian).
St.-Petersburg, 1999. P. 305 - 306.
Rimskoe chastnoe pravo
[Roman private law] (in Russian) / Ed. by I.B. Novitsky, I.S. Peretersky. M.,
2011. P. 140 - 142.
Sanfilippo Ch. Kurs
rimskogo chastnogo prava [The course of the Roman private law] (in Russian).
M., 2007. P. 88.
Dozhdev D.V. Rimskoe
chastnoe pravo [Roman private law] (in Russian). M., 2011. P. 310.
Puhan I.,
Polenak-Akimovskaja M. Rimskoe pravo (bazovyj uchebnik) [Roman law (basic
textbook)] (in Russian). M., 1999. P. 93 - 94.
El'jashevich V.B.
Juridicheskoe lico, ego proishozhdenie i funkcii v rimskom chastnom prave
[Legal person, its origin and function in Roman private law] (in Russian).
St.-Petersburg, 1910. P. 66 - 69.
Chernilovskij Z.M.
Vseobshhaja istorija gosudarstva i prava [General history of State and Law] (in
Russian). M., 2002. P. 118.
Krasheninnikova N.,
Zhidkova O. Istorija gosudarstva i prava zarubezhnyh stran [History of State
and Law of foreign countries] (in Russian). M., 1998.
Istorija
otechestvennogo gosudarstva i prava [History of domestic State and Law] (in
Russian). Ch. I / Ed. by O.I. Chistjakov. M., 1999.
Vladimirskij-Budanov
M.F. Obzor istorii russkogo prava [Review of the history of Russian law] (in
Russian). M., 2005. P. 709 - 710.
Istorija
otechestvennogo gosudarstva i prava [History of domestic State and Law] (in
Russian) / Ed. by N.V. Mihajlova, G.Ju. Kurskaya. M., 2012. P. 102.
Shahmatov M.V.
Gosudarstvo pravdy [The state of truth] (in Russian). M., 2008. P. 243 - 250.
Karnovich E.P. Russkie
chinovniki v byloe i nastojashhee vremja [Russian bureaucrats in the past and
present] (in Russian). St.-Petersburg, 1897. P. 294.
Pravilova E.A.
Problema administrativnoj justicii v pravitel'stvennoj politike i
obshhestvennoj mysli Rossii (vtoraja polovina XIX v. - oktjabr' 1917 g.) [The
problem of administrative justice in government policy and social thought in
Russia (second half of the XIX century - Oct. 1917)] (in Russian): Abstract of
Dissertation. Candidate of Historical Sciences. St.-Petersburg, 1997.
Ustav grazhdanskogo
sudoproizvodstva s pozdnejshimi uzakonenijami, zakonodatel'nymi motivami i
raz'jasnenijami [Charter of Civil Procedure with later legislation, regulatory
motifs and clarifications] (in Russian) / Comp. by V. Gordon. St. Petersburg,
1903. P. 619.
Muromtsev N.A.
Zashhita kazennyh interesov na sude [Protection of state-owned interests in
court] (in Russian) // Journal of the Ministry of Justice. 1894 - 1895. No. 6.
P. 71 - 72.
Shershenevich G.F.
Uchebnik russkogo grazhdanskogo prava [Russian civil law textbook] (in
Russian). M., 1995. P. 91.
Vas'kovskij E.V.
Uchebnik grazhdanskogo processa [Civil procedure textbook] (in Russian). M.,
2003. P. 338.
Zmirlov K.P. K voprosu
ob izmenenii porjadka sudebnoj zashhity kazny [On the question of changing the
order of the judicial protection of the Treasury] (in Russian) // Journal of
the Ministry of Justice. 1896. No. 3. P. 129.
Barkovskij N. Eshhe
dva slova k voprosu ob izmenenii porjadka sudebnoj zashhity kazny [Two more
words to the question of changing the order of the judicial protection of the
Treasury] (in Russian) // Journal of the Ministry of Justice. 1896. No. 4. P.
293 - 306.
Zmirlov K. Nashi
nedorazumenija po voprosu ob organizacii zashhity kazennyh del na sude [Our
confusion on the organization of state-owned defense cases in court] (in
Russian) // Journal of the Ministry of Justice. 1896. No. 5. P. 247 - 272.
Muromtsev N.A.
Sovremennaja organizacija zashhity kazennyh interesov na sude [The current
organization of protection of state-owned interests in court] (in Russian) //
Journal of the Ministry of Justice. 1894 - 1895. No. 6. P. 76 - 78.
Nefed'ev E.A. Uchebnik
russkogo grazhdanskogo sudoproizvodstva [Russian civil proceedings textbook]
(in Russian). Krasnodar, 2005. P. 410.
Gordon I. K
osobennostjam proizvodstva sudebnyh del kaznoju [The special features of the
production of cases by the Treasury] (in Russian) // Journal of the Ministry of
Justice. 1889. No. 5. P. 218 - 225.
Uortman R.S.
Vlastiteli i sudii: razvitie pravovogo soznanija v imperatorskoj Rossii [The
Lords and the Judges: the development of legal consciousness in imperial
Russia] (in Russian). M., 2004. P. 27.
Marx K., Engel's F.
Manifest Kommunisticheskoj partii [The Communist Manifesto] (in Russian). M.,
1958. P. 59.
Genkin D.M. Pravo
sobstvennosti v SSSR [Property rights in the USSR] (in Russian). M., 1961. P.
64.
Vol'fson F.I.
Grazhdanskoe pravo [Civil law] (in Russian). M., 1927.
Rubinshtejn B. K
voprosu o hozraschete [On the question of cost accounting] (in Russian) //
Questions of Soviet economic rights. M., 1933. P. 69.
Stuchka P.I.
Grazhdanskoe pravo i praktika ego primenenija [Civil law and practice of its
application] (in Russian). M., 1929. P. 14.
Vol'fson F.I.
Hozjajstvennoe pravo (konspekt lekcij) [Economic law (lecture notes)] (in
Russian). Vol. 2. M., 1928. P. 85.
Kurs sovetskogo
hozjajstvennogo prava: V 2 t. [The course of Soviet economic law: In 2 vols.]
(in Russian) / Ed. by L. Gintsburg, E. Pashukanis. Vol. I. M., 1935. P. 181,
182.
Martynov B.S.
Gosudarstvennye tresty [Public trusts] (in Russian). M., 1924. P. 10 - 16.
Martynov B.S.
Otchuzhdenie osnovnogo kapitala predprijatij [The alienation of capital
companies] (in Russian) // Weekly Soviet Justice. 1924. No. 3. P. 873 - 876.
Martynov B.S.
Organizacionnye principy sovetskogo gosudarstvennogo predprijatija v uslovijah
planirovanija tovarnogo oborota [Organizational principles of the Soviet state
enterprise in the planning of commodity turnover] (in Russian) // Law and Life.
1927. No. 3. P. 3 - 47.
Ioffe O.S. Izbrannye
trudy po grazhdanskomu pravu [Selected works in civil law] (in Russian). M.,
2000. P. 347 - 348.
Venediktov A.V.
Pravovaja priroda gosudarstvennyh predprijatij [The legal nature of state-owned
enterprises] (in Russian). L., 1928.
Venediktov A.V.
Gosudarstvennaja socialisticheskaja sobstvennost' [The state socialist
ownership] (in Russian). M., 1948. P. 314.
Braginskij M.I.
Uchastie Sovetskogo gosudarstva v grazhdanskih pravootnoshenijah [The
participation of the Soviet state in civil matters] (in Russian). M., 1981. P.
22 - 32.
Vasil'ev Ju.S. Pravo
gosudarstvennoj socialisticheskoj sobstvennosti [The right of the state
socialist ownership] (in Russian). M., 1984. P. 39.
Mickevich A.V.
Sub'ekty sovetskogo prava [Subjects of Soviet law] (in Russian). M., 1962. P.
108.
Golubtsov V.G.
Uchastie Rossijskoj Federacii v imushhestvennyh otnoshenijah, reguliruemyh
grazhdanskim zakonodatel'stvom [Russia's participation in the property
relations regulated by civil law] (in Russian). Perm', 2009. P. 39 - 40.
Pereterskij I.S.
Sovetskoe grazhdanskoe pravo: Uchebnik [Soviet civil law: Textbook] (in
Russian). Vol. 1. M., 1959. P. 93 - 97.
Pushkin A.A. Sovetskoe
gosudarstvo kak sub'ekt sovetskogo grazhdanskogo prava [The Soviet state as a
subject of Soviet civil law] (in Russian). Har'kov, 1965. P. 12 - 13.
Ioffe O.S. Sovetskoe
grazhdanskoe pravo. Obshhaja chast' [Soviet civil law. The General part] (in
Russian). L., 1958. P. 119 - 121.
Sovetskoe grazhdanskoe
pravo [Soviet civil law] (in Russian). Vol. 1 / Ed. by O.A. Krasavchikov. M.,
1972. P. 139.
Pushkin A.A. Sub'ekty
grazhdanskogo prava [The subjects of civil law] (in Russian). Har'kov, 1974. P.
16 - 17.
Shengelija R.V.
Sovetskoe gosudarstvo kak sub'ekt grazhdanskogo prava [The Soviet state as
subject of civil law] (in Russian). Tbilisi, 1984. P. 11.
Sovetskoe grazhdanskoe
pravo. Sub'ekty grazhdanskogo prava [Soviet civil law. The subjects of civil
law] (in Russian) / Ed. by S.N. Bratus. M., 1984. P. 108.
Arzamastsev A.N.
Ohrana socialisticheskoj sobstvennosti po sovetskomu grazhdanskomu pravu
[Protection of socialist ownership by Soviet civil law] (in Russian). L., 1956.
P. 19.
Venediktov A.V.
Gosudarstvennaja socialisticheskaja sobstvennost' [The state socialist
ownership] (in Russian). M., 1948. P. 532 - 537.
Grave K.A., Pergament
A.I., Mel'cman T.B. Grazhdanskoe pravo [Civil law] (in Russian). M., 1950. P.
41.
Venediktov A.A.
Grazhdansko-pravovaja ohrana socialisticheskoj sobstvennosti v SSSR [Civil
legal protection of socialist ownership in the USSR] (in Russian). M., 1954. P.
142 - 144.
Dobrovol'skij A.A.
Uchastie organov gosudarstvennogo upravlenija v sovetskom grazhdanskom processe
[Government involvement in the Soviet civil process] (in Russian). M., 1958.
Kallistratova R.V.
Institut osobogo uchastija gosudarstvennyh i obshhestvennyh organizacij v
sovetskom grazhdanskom processe [Institute a "special participation"
of state and public organizations in the Soviet civil process] (in Russian) //
Scientific Notes of VIJuN. Vol. 8. M., 1958.
Chechot D.M.
Uchastniki grazhdanskogo processa [The participants of civil procedure] (in
Russian). M., 1960.
Kozlov A.F. Uchastie
organov gosudarstvennogo upravlenija i tehnicheskih inspekcij CK, profsojuzov v
sovetskom grazhdanskom processe [Involvement of government and technical
inspections of the Central Committee, trade unions in the Soviet civil process]
(in Russian) // Scientific Notes of the Sverdlovsk Law Institute. Vol. 5.
Sverdlovsk, 1957.
Vikut M.A. Uchastie
finansovyh organov v grazhdanskom sudoproizvodstve // Zashhita chastnih i
publichnih interesov v grazhdanskom processe [The participation of the
financial authorities in civil proceedings // Protection of private and public
interests in civil proceedings] (in Russian). Kalinin, 1985.
Shakarjan M.S.
Sub'ekty sovetskogo grazhdanskogo processual'nogo prava [Subjects of Soviet
civil procedural law] (in Russian). M., 1970.
Shihova T.I. Uchastie
organov social'nogo obespechenija v sovetskom grazhdanskom processe [The
participation of social welfare in the Soviet civil process] (in Russian). M.,
1989.
Byrdina S.V. Uchastie
organov gosudarstvennogo upravlenija v sovetskom grazhdanskom processe
[Government involvement in the Soviet civil process] (in Russian). Saratov,
1963.
Chentsov N.V. Problemy
zashhity gosudarstvennyh interesov v grazhdanskom sudoproizvodstve [Problems of
protection of the public interest in civil proceedings] (in Russian). Tomsk,
1989.
Bandorina N.S. Osobennosti uchastija v sudoproizvodstve gosudarstvennyh organov (na primere Ministerstva
obrazovanija Saratovskoj oblasti) [Details of participation in the proceedings
of public authorities (for example, the Ministry of Education of the Saratov
region)] (in Russian) // Russian Judge. 2008. No. 12.
Bandorina N.S. Uchastie organov gosudarstvennoj vlasti (gosudarstvennyh organov) v
grazhdanskom sudoproizvodstve v kontekste konstitucionnogo principa razdelenija
vlastej [The participation of public authorities (government) in civil
proceedings in the context of the constitutional principle of separation of
powers] (in Russian) // Arbitration and Civil Procedure. 2009. No. 6.
Musabirova D.A. Obzor praktiki sporov, svjazannyh s rezervnymi fondami ispolnitel'nyh
organov gosudarstvennoj vlasti sub'ektov Rossijskoj Federacii i mestnyh
administracij [Review of the practice of disputes relating to the reserve funds
of the executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation
and local governments] (in Russian) // Financial Law. 2009. No. 11.
Nevostruev A.G. Ob
uchastii gosudarstvennyh organov i organov mestnogo samoupravlenija v
rassmotrenii zhilishhnyh sporov [On the participation of state bodies and local
self-government in consideration of housing disputes] (in Russian) //
Legislation. 2006. No. 8.
Fedorenko N.V., Pipnik
T.D. Obzor praktiki peresmotra apelljacionnoj instanciej sudebnyh aktov po sporam s
uchastiem organov gosudarstvennogo upravlenija i mestnogo samoupravlenija [Review
of the practice of appellate court review of court decisions in disputes
involving government bodies and local self-government] (in Russian) // Bulletin
of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 1999. No. 11.
Alehina S.A. Uchastie
Rossijskoj Federacii, sub'ektov Rossijskoj Federacii, municipal'nyh obrazovanij
v grazhdanskom processe [The participation of the Russian Federation, Russian
Federation and municipalities in the civil process] (in Russian): Abstract of
Dissertation. Candidate of Legal Sciences. M., 2001.
Andreev Ju.N. Uchastie
gosudarstva v grazhdansko-pravovyh otnoshenijah [State participation in the
civil relations] (in Russian). St.-Petersburg, 2005.
Kirillova N.A.
Grazhdanskaja pravosub'ektnost' gosudarstva: problemy otvetstvennosti [Civil
legal personality of state: issues of responsibility] (in Russian).
Novosibirsk, 2002.
Vinnickij A.V. Uchastie publichnyh obrazovanij v imushhestvennyh otnoshenijah: problemy
sbalansirovannosti administrativno-pravovogo i grazhdansko-pravovogo
regulirovanija [The participation of public entities in the property relations:
the problem of balance of administrative and civil regulation] (in Russian) //
Administrative and Municipal Law. 2010. No. 11.
Glinka V.I. Problemy opredelenija grazhdanskoj pravosub'ektnosti
municipal'nyh
obrazovanij [The problems of defining the civil capacity of municipalities] (in
Russian) // Lawyering. 2009. No. 2.
Golubtsov V.G. Gosudarstvo kak chastnopravovoj sub'ekt: pravovaja priroda i osobennosti [The State as
a subject of private law: the legal nature and characteristics] (in Russian) //
Journal of Russian Law. 2010. No. 10.
Grishaev S.P. Gosudarstvo kak uchastnik grazhdansko-pravovyh otnoshenij [The state as a member of civil
relations] (in Russian) ("ConsultantPlus").
Zvekov V. Uchastie
Rossijskoj Federacii, sub'ektov RF, municipal'nyh obrazovanij v otnoshenijah,
reguliruemyh grazhdanskim zakonodatelstvom [The participation of the Russian
Federation, subjects of the Russian Federation and municipalities in relations
regulated by civil law] (in Russian) // Economy and Law. 1998. No. 5.
Kutafin O.E. Rossijskaja Federacija, ee sub'ekty i municipal'nye obrazovanija kak
sub'ekty grazhdanskogo prava [The Russian Federation, its subjects and
municipalities as subjects of civil rights] (in Russian) // Journal of Russian
Law. 2007. No. 1.
Modin N.A. Municipal'nye obrazovanija kak sub'ekty grazhdanskih pravootnoshenij v sovremennom
rossijskom prave [Municipal entities as subjects of civil relations in
contemporary Russian law] (in Russian) // Russian Justice. 2011. No. 5.
Pjatkov D.V. O
grazhdanskoj pravosub'ektnosti Rossijskoj Federacii, ee sub'ektov i municipal'nyh
obrazovanij [On the civil capacity of the Russian Federation and its subjects
and municipalities] (in Russian) // Journal of Russian Law. 1999. No. 10.
Slyshhenkov V.A. Uchastie gosudarstva v otnoshenijah, reguliruemyh grazhdanskim pravom:
k voprosu o pravovom polozhenii gosudarstvennyh organov [State participation in
the relations regulated by civil law: the question of the legal status of public
bodies] (in Russian) // Herald of Civil Law. 2010. Vol. 10. No. 6.
Smagina E.S. Vybor
prokurorom formy zashhity prav neopredelennogo kruga lits [Choosing attorney
forms of protection of rights of unspecified persons] (in Russian) // Economy:
Challenges of the XXI Century: Proceedings of the International Scientific
Conference. M., 2010.
Smagina E.S. Ispol'zovanie Gosudarstvennogo gerba Rossijskoj Federacii na pechatjah organov mestnogo
samoupravlenija [The use of the State Emblem of the Russian Federation on the
seals of local government] (in Russian) // Constitutional and Municipal Law.
2011. No. 7.
Smagina E.S. Nekotorye voprosy zashhity interesov Rossijskoj Federacii, sub'ektov
Rossijskoj Federacii, municipal'nyh obrazovanij v grazhdanskom processe [Some
issues to protect the interests of the Russian Federation, subjects of the
Russian Federation and municipalities in the civil process] (in Russian) //
Arbitration and Civil Procedure. 2012. No. 9.
Smagina E.S. Voprosy
grazhdanskoj processual'noj pravosposobnosti Rossijskoj Federacii, sub'ektov
Rossijskoj Federacii i municipal'nyh obrazovanij [Questions of civil legal
capacity of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and
municipalities] (in Russian) // Civil process: key issues and trends: Collection
of the international scientific-practical conference dedicated to the 90th
anniversary of doctor of legal sciences, professor, honored scientist of the
Russian Federation M.A. Vikut. Saratov, 2012.
Смагина
Е.С. Участие государства в гражданском судопроизводстве: историко-правовой
анализ // Вестник гражданского процесса. 2013. N 3. С. 71 - 103.
Комментарии
Отправить комментарий